電力工業放松管制的經濟理論與起因

電力工業放松管制、引入競爭改革的主要動因不僅是技術進步，更是經濟理論包括管制理論創新的結果。為了解決自然壟斷產業配置效率和生產效率的矛盾，政府管制成為必然的選擇。政府管制是指代表公眾利益的政府依據一定的規則，對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體活動進行限制的行為。政府管制理論設想通過政府的干預能夠實現帕累托改進或在存在約束條件的情況下達到次優的配置效果，從而對市場失敗產生某種糾正作用。斯蒂格勒(G.Stigler)運用經濟學的基本范疇和方法分析管制的產生，開創了管制經濟學，經過深入研究提出了管制失敗的問題。以布坎南(J.Buchanan)為代表的公共選擇學派認為，管制機構因為私人利益抑制市場經營活動，而那些受益的私人愿意為管制機構的服務提供補償，這樣的政府是被私人既得利益集團俘虜的政府，以此為基本觀點的管制理論稱為管制的俘虜理論。

管制失敗問題的提出并沒有立即得到應有的重視，人們相信已經提出的管制失敗問題是個別的，是可以通過其他方法和理論完善的。這種思路導致激勵性管制理論的研究，進而形成了以考慮信息約束條件為特征的新管制經濟學。拉豐和泰羅爾提出了最完整的新管制經濟學：在得到效率的同時必須留給企業信息租金，而信息租金會帶來社會成本。因此，雖然管制可以阻止企業獲得壟斷利潤，但是必須付出效率的代價。為了得到最好的管制政策，政府必須要盡可能地利用企業的私有信息，實現企業的自我選擇。完善管制的努力導致了博弈論和信息經濟學的引入，但是先進理論與方法的引入不但沒有解決管制中存在的問題，反而得出了相反的結論，管制并不好于市場。

經濟學家李德查爾德把無管制即市場競爭與其他四種自然壟斷治理方式在五個方面進行了比較，得出了除防止壟斷之外市場競爭體制最好的結論。在此基礎上，主張在可能使用市場競爭的環節應該盡可能地引入競爭機制，而不是維持壟斷或者管制。20世紀70年代以來，以美國、日本、英國等國家為代表，一場以放松管制為特點的制度變革幾乎波及所有曾經被政府嚴格管理的壟斷產業。對電力產業管制認識的轉變，直接起因于長期的管制實踐。20世紀60年代以來，很多實證研究表明，政府對電力產業的嚴格管制會產生企業內部的無效率，而且這種企業內部無效率在既實行價格管制又實行進入管制時更為嚴重。

X效率理論由哈維•來賓斯坦于1996年提出來的。X效率實際上是指一種與組織或動機有關的效率。因為該理論關注的是某種低效率產生的原因，所以也稱為X-無效率。理論認為企業組織的管理效率在很大程度上取決于企業經濟活動的外部環境，如果外部環境充滿競爭，企業內部就會感受到外部壓力，促使企業自覺提高效率和降低成本。而在壟斷市場上，企業缺乏外部競爭壓力，企業內部就會產生低效率。受管制的自然壟斷產業中，企業利潤主要不是來自成本的節省而是來自運用壟斷力量提高價格的能力，管制帶來的X非效率會扼殺生產效率。電力企業由于具有專業的經營知識，因而擁有政府未知的有關電力需求與發電成本的信息，成為雙方“信息不對稱”。道德風險是指交易合同達成后，從事經濟活動一方在最大限度地增進自身效用時做出不利于另一方的行動。道德風險來源于信息不對稱。傳統的電力壟斷是因為政府依據電力產業具有公認的自然壟斷性，特許政府的企業或政府授權的企業獨家經營形成的，是建立在政府政策和管制保護基礎上的壟斷，而不是某一電力企業由于本身的自然壟斷性，在一定規模上，實現了最大生產效率和經濟效益，逐漸在市場上形成的壟斷，它缺乏競爭對手，也無需通過改進產品或服務質量、降低產品或服務成本和價格的方式來維持壟斷地位。

政府管制俘虜理論認為管制者本身也是個人利益最大化者，利益集團能夠通過影響管制者而影響管制決策。立法者和執法者都被產業所俘虜。政府管制俘虜理論揭示出了管制中存在的尋租與創租情形。與此同時，美國能源信息管理機構認為，有三個方面的原因促成電力工業市場化改革。第一個原因是電力生產技術進步特別是發電技術的進步。新型發電機組同過去的燃煤機組相比更清潔、成本更低。第二個原因是立法和管制條例。第三個原因是電價在地區間的不平衡。從世界范圍來看，除上述原因外，資金短缺也是一個重要原因。但我們認為，電力工業放松管制引入競爭的真正原因是制度安排。

將傳統縱向一體化的電力生產過程分為發、輸、配和售四個相對獨立的環節后，經濟學家和政府發現自然壟斷屬性只存在于輸電和配電兩個環節，而發電和售電環節是可競爭的。這種對傳統生產過程認識的深化在政策上直接導致了世界電力工業放松管制和引入競爭的潮流。所謂電力工業的市場化準確地說并不是指整體電力工業完全采用市場化方式運作，而只是將其中的兩個環節從傳統的自然壟斷定義中隔離出來，進行引入市場競爭機制的改革。