十八大以來天然氣、輸配電價等成本監審工作紀實

2017-10-24 16:16:51 發改委　點擊量：評論 (0)

成本是價格形成的基礎。要科學合理定價，成本是關鍵，沒有真實準確的成本核算，價格決策就容易失誤。成本監審是政府價格主管部門通過審核經營者成本，核定政府制定價格成本的行為，是政府制定和調整價格的重要程

成本是價格形成的基礎。要科學合理定價，成本是關鍵，沒有真實準確的成本核算，價格決策就容易失誤。成本監審是政府價格主管部門通過審核經營者成本，核定政府制定價格成本的行為，是政府制定和調整價格的重要程序，是價格監管的重要內容。當前，隨著價格改革進程的不斷推進，政府管理的價格變少了，但對管理的科學性、合理性的要求卻越來越高，成本監審工作的重要性、科學性日益彰顯，對其要求、標準也愈來愈高，影響日益擴大。成本監審工作的質量，關系著人民群眾的切身利益，成本監審工作也面臨很多難得的機遇。

開展成本監審讓政府“清楚亮成本、明白調價格”

本世紀初，成本監審還是個新生事物，價格主管部門在應不應該開展成本監審這個問題上曾認識不一。當時，也確實面臨著許多問題，如成本核算方法如何制定，工作程序如何規范，經費來源如何落實，隊伍素質能否適應以及其他體制機制問題和矛盾等等。隨著價格改革不斷深入推進，我國政府管制價格的范圍主要限定在與居民生活密切相關、具有一定自然壟斷經營特性的供電、供氣等行業，城市供水、公交等公用事業以及醫療、教育等公益性服務。這些行業由于存在壟斷、外部性或者嚴重信息不對稱，政府必須對這類商品和服務價格進行管制，努力解決“市場失靈”，防止企業獲取高額壟斷利潤，損害消費者利益，降低社會分配效率。為此，如何提高政府對壟斷行業、公用事業以及公益性服務定價的科學性、合理性，最大限度保護消費者的權益，對成本監審的需求就越來越迫切了。為了加強對壟斷行業價格成本監管，2002年底，原國家計委制定出臺了《重要商品和服務成本監審暫行辦法》，第一次在價格管理中提出了成本監審概念，并制定了第一批成本監審目錄。經過三年左右的實踐，2006年初，國家發展改革委發布42號令，公布《政府制定價格成本監審辦法》，明確了成本監審范圍和主體，統一了監審原則、方法和程序；2007年，又出臺了《定價成本監審一般技術規范（試行）》（以下簡稱一般技術規范），規定了成本監審主要指標的一般審核標準，推動成本監審向前邁了一大步。從此，成本監審從無到有，從點到面，進入規模開展階段。

為推動價格改革向縱深發展，加快完善主要由市場決定價格機制，2015年，中共中央、國務院印發了《關于推進價格機制改革的若干意見》（中發〔2015〕28號），明確提出，對于極少數保留的政府定價項目，要規范定價程序，加強成本監審，推進成本公開，堅決管細管好管到位，推進政府定價公開透明；要堅持成本監審原則，將成本監審作為政府制定和調整價格的重要程序，不斷完善成本監審機制；對按規定實行成本監審的，要逐步建立健全成本公開制度，公用事業和公益性服務的經營者應當按照政府定價機構的規定公開成本，政府定價機構在制定和調整價格前應當公開成本監審結論。以此為契機，成本監審全面深入、大規模開展。

助力重點領域改革念好壟斷行業成本約束“緊箍咒”

近年來，價格主管部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照政府價格管理轉變職能、放管結合、提升監管水平的要求，進一步開拓思路、創新方式，積極探索、上下聯動、左右協同，統籌系統力量，發揮第三方支持作用，成本監審工作取得了積極進展和明顯成效。

——“擠水分”、“減成本”，推進壟斷行業改革。緊緊圍繞助力供給側結構性改革，按照“準確核定成本”、“科學加強監管”要求，采取交叉審核、聯合審核和本地審核等多種方式，加強以自然壟斷環節為重點的成本監審，為推進和深化重點領域價格機制改革發揮了重要作用。據統計，2013-2016年國家發展改革委以及地方價格主管部門累計開展成本監審項目近24000個，覆蓋電力、天然氣、城市供水、教育、有線數字電視、旅游景點、出租車等壟斷行業和重要公用事業、公益性服務等20多個行業，核減不應計入定價成本的費用約8000億元。其中，2016年各地開展的監審項目達11000余個，比2012年增長3.2倍，核減成本約3800億元。在輸配電領域，2015年以來開展的電網公司輸配電成本監審，是首次在全國范圍內組織的、對超大型自然壟斷環節開展的定價成本監審，按照“合法性、相關性、合理性”原則，通過數據核對、細化調查、當面約談、實地走訪、延伸審核等艱苦細致的工作，共核減與輸配電不相關、不合理費用約1200億元，平均核減比例14.5%。在電網投資大幅增長，電量增速趨緩情況下，最終核減32個省級電網準許收入約480億元，改革紅利全部用于降低用戶電費支出，并促進了電力市場化交易。

在天然氣領域，2017年組織開展對13家天然氣跨省管道運輸企業的成本監審，剔除企業無效資產185億元，核減比例7%，核減不應計入定價成本總額46億元，核減比例16%，核定的管道運輸價格平均下降幅度達15%，為促進天然氣市場化改革發揮了重要作用。在鐵路領域，正在對鐵路總公司及其所屬18個路局開展普通旅客運輸定價成本監審，已經完成成本實地審核。成本監審對壟斷企業促進作用巨大，尤其是輸配電價改革對于電網企業的經營和盈利模式具有革命性的影響，無論是從投資、資產管理、成本管理，還是會計核算、預算管控，企業開始注重從諸多方面加強內部管理。

通過上述對壟斷行業開展的成本監審工作實踐，逐步改變了以前消費者被動接受壟斷行業成本費用的局面，使社會不再為不合理的高成本“埋單”。成本監審在約束壟斷行業成本上升，維護國家和消費者利益，促進壟斷行業良性發展等方面發揮了重要作用。

——“曬成本”、“亮底牌”，理直氣壯向漲價說“不”。在這些年的成本監審實踐中，很多地區還根據成本監審結論，否決了經營者提高價格的要求，保護消費者的合法權益。例如，某航空公司向某省物價局提出其貨物處理單位成本已達到0.82元/Kg，要求提高貨物運輸處理費收費標準，經過成本監審，發現其成本中包含其他業務的費用，核定的成本僅為0.32元/Kg，因此終止了調價程序。此外，福建、廣東、浙江等省通過成本監審，在弄清楚企業真實的成本收益情況基礎上，否決了教育、有線電視收費等方面經營者的提價要求，勇敢地向漲價說“不”，有效維護了消費者利益，使得監審工作真正能夠取信于民。

——“立規矩”，“建機制”，構建成本監審制度框架體系。為了將成本監審納入制度化和規范化軌道，通過多年實踐探索，總結經驗，建章立制，在明晰定價程序，強化成本約束，推進公開透明、優化監管方式等方面不斷完善，目前已初步形成成本監審制度框架。一是出臺指導意見。適應價格機制改革和強化價格監管的新形勢、新要求，2015年6月，國家發展改革委印發了《關于加強政府定價成本監審工作的意見》，明確了當前和今后一段時期，加強成本監審工作的總體要求。提出到2017年，重點行業成本監審辦法體系基本形成，重點領域和關鍵環節成本監審深入開展；2020年，成本監審的制度規則健全完善，方式方法科學合理，重點領域全面覆蓋，成本公開規范有序。二是完善成本監審目錄。2015年12月，國家發展改革委根據新修訂的《中央定價目錄》，重新發布了《國家發展改革委定價成本監審目錄》，明確中央直屬及跨省水利工程供水、省及省以上電網輸配電、中央管理企業全資及控股鐵路普通旅客列車票價率、跨省長途管道運輸、郵政信函寄遞、麻醉藥品和第一類精神藥品等6項商品和服務，納入國家發展改革委成本監審范圍。三是健全成本監審辦法。對《政府制定價格成本監審辦法》進行修訂，在成本監審程序，定價成本審核原則及標準、發揮第三方作用以及推進成本信息公開等方面進行完善，促進壟斷行業成本和價格監管。在高校、水利工程供水、物業、城市供水等領域之后，又制定了有線電視基本收視服務、輸配電、天然氣管道運輸和鐵路普通旅客列車運輸等行業成本監審辦法，明確了相關行業成本監審的定價成本構成和指標審核標準，為加強重點行業成本監審、科學制定價格奠定了基礎。各省級價格主管部門也以42號令和一般技術規范為基礎，構建并完善了成本監審制度框架體系，先后出臺了教育、城市供熱、污水處理等多個行業成本監審辦法，并從嚴格成本監審程序、規范文書格式、完善檔案管理、嚴肅廉政保密紀律等方面進一步健全了制度。據統計，2013-2016年，各省級價格主管部門出臺行業成本監審辦法50余個，建立完善相關工作制度60多個。上海市還會同行業主管部門發布了供水、管道燃氣經營企業和污水處理成本規制管理辦法，加強了公用事業的成本規制和監督管理。