(來源：能源研究俱樂部 微信公眾號 ID:nyqbyj 作者： 馮永晟）

 

 

電力市場化的起步有著深刻的體制背景。改革開放之后至20世紀90年代初，國有企業改革一直是經濟體制改革中心環節，不過隨著政企關系的深刻變化、非公有制經濟的繁榮發展和市場環境的急劇變化，國有企業整體開始陷入經營困難。針對這一局面，1993年的十四屆三中全會確定社會主義市場經濟體制的改革目標，并做出進行國有經濟布局結構戰略性調整和加強國有企業現代企業制度建設的重大決策;十五屆四中全會時，國有經濟布局結構戰略調整的思想更加清晰。從90年代中期開始，在國有經濟“有進有退”的基礎上，電信、電力、石油、石化、民航等領域內均實施了旨在增強國有經濟控制力的戰略性重組和現代企業制度建設。從這個意義上講，彼時的電力體制改革是全國整體國企改革的一部分，是順應社會主義市場經濟體制改革的要求。相應地，電力體制改革的主要問題是，如何推進電力行業的政企分開，如何通過企業和市場而不是指令和計劃來促進電力發展。

 

電力體制改革的另一面是轉變政府管理職能和推進政府機構改革。其中，對電力產生重要影響的關鍵改革包括財稅體制改革，以及中央與地方事權劃分改革。1994年實施的分稅制改革極大地調動了地方和企業的積極性，有力推動了地方和企業電力投資的增長。由于地方和企業投資主要集中在電源建設，它們與國家電力公司之間在利益分配方面不可避免地形成了現實和潛在的沖突，這在很大程度上構成了“二灘棄水”的一個深層次原因。不過總體而言，這些改革對于推進整體經濟體制的市場化是有巨大作用的。財政支出改革也在與國有企業改革協調推進，目的是讓企業真正成為自負盈虧的市場主體。國家財政在取消對國有企業直接補充資本金的基礎上，也在大幅壓縮給予國有企業的直接虧損補貼(到2003年，5號文實施時，這一補貼完全停止)。同時，中央與地方的事權也伴隨著分稅制而相應調整(但這種劃分并未制度化和法制化，給后來中央與地方的能源和電力管理體制帶來一些不利影響)。就這些政府領域內的改革而言，電力體制被推到了不得不改的位置，也可以說，國家電力公司是必然要成立的。

 

總體來看，以國有企業改革與政府機構改革為核心的整個社會主義市場經濟體制改革推動了電力市場化的起步。同時，風起云涌的國際電力市場化改革浪潮也為中國帶來了理論借鑒和經驗參考，其最重要的作用在于使決策者認識到，盡管階段性的改革重點是政企分開，但長遠目標必須定位于電力市場建設。所以可以看到，當時的改革指導思想堅持了自上而下和系統性的原則，這就使電力體制改革具備了良好的氛圍，具體體現在三個方面：一是《電力法》(1995年)為電力體制改革提供法制基礎，同時決策者要求必須提出整體性改革方案;二是由于電力體制改革與整個社會主義經濟體制建設緊密相關，因而盡管方案設計中也存在爭議，但并未影響推進改革的基本共識;三是其他領域內相對成熟的改革經驗為電力體制改革的推進提供了借鑒和信心。因此，1997年國家電力公司的成立雖然還無法預示后續的具體改革政策，但至少反映了中央對傳統電力體制弊端的否定及推進體制改革的決心。

 

這也就決定了，國家電力公司是一種過渡性的制度安排。新成立的國家電力公司只是一個變換了名稱的電力管理部門，其當時的主要工作是順應政企分開和政府機構改革要求，逐步分離出行政管理職能，推動建立現代電力企業制度。如果沒有進一步的改革方案，那么國家電力公司將不過是一個新電力部，所以，國家電力公司的成立就已經預示了接下來的改革方案。因此可以說，國家電力公司的短暫存在為2002年《電力體制改革方案》的出臺和落實提供了明確的市場化改革對象并邁出了關鍵一步。

 

在這一過程中，對此后改革具有決定性影響的一個重要決策是國家電力公司的實體化，而不是定位于國有資本投資公司，這就在一開始便規避了國家電力公司被橫向或縱向上過度、過快拆分的可能。造成這種情況的深層原因在于，發展大型電力企業是國有經濟戰略布局的要求，也是基于對中國電力不均衡特征的基本判斷和實現全國聯網的目標設定。這些戰略考量均體現在了2002年發布的5號文中。

 

所以說，介紹5號文的背景離不開對國家電力公司的分析，理解了國家電力公司也就不難理解5號文。5號文同樣受整個國家經濟體制改革浪潮推動，方案內容體現了經濟體制改革的要求。而由于電力行業是從高度集中的計劃體制開始轉型，因此經濟體制改革所涉及的改革內容恰恰與構建競爭性電力市場的需要一致。所以我們看到，5號文規定的所有制改革(政企分開)、組織結構重組(廠網分離)、現代企業制度、市場機制設計(競價上網)、獨立監管機構(電監會)等核心內容，又恰恰是電力行業內國有企業和政府機構改革的基本內容。因此，5號文確定的改革內容天然地具有“系統性”特征。

 

這種系統性特征有著深刻的理論淵源。實際上5號文的主要理論來源并非電力市場理論，而是社會主義市場經濟理論以及國有企業改革理論。有意思的是，近期學界關于產業政策之爭的兩位主角，林毅夫和張維迎，在當時也曾就國有企業改革問題貢獻了另一場著名論戰——“產權”與“市場”之爭。無論論戰結果如何，理論界和政策界對國有企業改革的深刻認識，奠定了5號文的基調——即在電力行業內推動國有企業改革。更重要的是，豐富的理論研究成果和其他行業的政策實踐，客觀上為電力改革提供了相對廣闊的改革空間，面臨的改革風險也小得多。

 

由于理論界和政策界缺乏對電力市場化理論的深刻理解和對國際經驗的準確把握，5號文在電力市場設計上也存在天然缺陷，即在實施廠網分離的結構性改革的同時，沒有確定與之相適應的目標市場模式。當然，這種設計缺陷有其必然性。受整個經濟體制改革和國有企業戰略性布局調整的推動，電力作為“涉及國家安全的”“自然壟斷的”“提供重要公共產品和服務的”，以及“支柱”的重要行業，其改革重點在于增強國有經濟的控制力。