在這一指導方針下，電力體制改革的主要目標是做大做強電力國有企業，在這里，電力市場化的程度歸根結底要服務于增強國有經濟的控制力。這從根本上反映了5號文在國有企業改革與電力市場化之間，也就是在國企改革紅利與市場競爭紅利之間做出微妙權衡。當然，這一微妙權衡背后的客觀實際是，如前所述，當時對電力市場理論和政策的研究水平還遠遠達不到實施完善的市場化改革方案的階段。

 

這種對改革紅利的微妙權衡也造成了5號文中的改革政策在推進市場化方面都存在不到位的問題。比如，在組織結構的重組上，雖然實施了廠網分離，但售電業務仍未在產業組織結構層面上實現任何形式的分離，這就導致了價格機制改革只能限于競價上網模式，進而導致在試點失敗后，只能延續政府定價機制(從而為之后的利益沖突埋下隱患);在現代企業制度建設上，由于國資管理體制不到位，政企分開也并不徹底，即便2003年國資委成立在很大程度上緩解了這一問題，但電網企業的經營目標仍未以市場化為導向;而所謂的獨立監管機構也僅僅是電力市場的“看客”，因為兩大核心監管工具——價格和投資的監管權都不在其手中。這些缺陷可以歸結為對電力市場的目標模式缺乏研究和選擇。5號文最主要的遠期設計應該算是“逐步實行輸配分開”，可是這一政策的提出在之前并無任何系統的理論研究支持和穩健的國際經驗佐證，而且時至今日，爭論仍存。

 

但這些存在缺陷的設計并不影響5號文的設計初衷和政策效果，因為其確定的改革內容足以落實階段性的國有企業改革與政府機構改革目標。更重要的，伴隨著電力國有企業的戰略性布局調整和現代企業制度的建立，電力國有企業的經營激勵發生了深刻改變，國企改革紅利得以迅速釋放，并帶來了電力行業的迅速壯大，國有經濟控制力得到增強。在這種情況下，存在先天不足的競價上網試點紛紛失敗有其客觀必然性，因為在迅速釋放的國企改革紅利面前，競爭產生收益似乎微不足道。

 

因此，回顧國家電力公司的成立與5號文的出臺及實施，我們可以發現它們都是在整個經濟體制改革大潮中，伴隨著國有經濟布局結構的戰略性調整而推進的，這從根本上決定了改革政策的落腳點并非是建立競爭性電力市場，或者說，這些改革的目的是釋放國企改革紅利。

 

9號文的困境

 

5號文在推動電力行業繁榮發展的同時，也帶來了利益格局的固化，這種利益格局的固化又因為5號文中存在的固有設計缺陷而逐步顯現出來。2000~2007年，全社會用電量增長一直快于實際GDP增長，電力行業與國民經濟的高增長保持了大致協調態勢。在蛋糕不斷增大的情況下，利益格局固化的潛在影響并未凸顯。受2008年全球金融危機的沖擊，當年的經濟增長和用電量均出現快速下滑，不過由于立刻受到“4萬億”計劃的刺激，2010和2011年又出現了高增長，且用電增速再次高于實際GDP增速，問題的爆發被繼續推遲。不過自2012年開始，經濟下行壓力日益明顯，大家對此逐步形成共識和預期。

 

在這種條件下，電力行業主體及地方政府開始對既有利益分配格局，進而對利益分配機制表達出強烈的改革意愿。這種改革意愿的表達與上一輪改革存在明顯差異，是由外生沖擊帶來的問題集中爆發。這種狀況也使得新一輪改革面臨了不同的改革氛圍：利益主體的多元化和利益訴求的多樣化，使改革共識的形成更加困難。

 

改革訴求的集中爆發要求新一輪電改方案盡快出臺，這給政府決策帶來了壓力。改革方案首先在方向選擇上就出現爭議，這又歸結到對問題癥結的判斷：是因為沒有持續推進5號文確定的結構分拆，還是因為既有結構下的市場機制缺失?根據5號文，隨著廠網分離改革的到位，應逐步推進輸配分離。但到2007年“920資產”和“647資產”處置完畢時，快速發展的電力行業使得決策者并不認同對組織結構進行大規模調整的政策取向，本質上是肯定了自2002年以來的電力市場格局和國企改革紅利的貢獻。

 

同時，電力行業的繁榮在很大程度上使理論界和政策界忽略了對市場模式和改革路徑的深入研究。反而國家電網公司為了應對可能的輸配分離，著力加強了應對方案的研究，在本世紀頭十年中期推出“放開兩頭、管住中間”的應對策略(所謂“中間”是指輸配一體化的電網企業)，并通過強化企業管理實現公司效益的持續提升，不斷加碼反對輸配分離的依據。于是，當國民經濟和行業形勢迅速變化，利益調整訴求強烈時，理論界和政策界反而無法拿出系統性的市場模式與路徑改革方案。

 

當然，最終的改革方案即9號文的形成過程可謂充滿博弈與爭議，但根本性的決定因素決非許多觀點所直觀理解的談判能力不平衡，而是有深刻的經濟體制背景。對比5號文的出臺可以發現，5號文是大勢所趨下的水到渠成;而9號文除前述的理論準備不足外，還面臨著特殊的經濟體制約束。在全面深化改革的大背景下，財稅、國資國企、政府治理、環境保護等體制問題也在集中出現，各領域的體制改革方案也都在制定和推進當中，與電力體制改革之間是平行推進的關系，彼此缺乏協調。這也就使得9號文成為一種將視角囿于電力行業內部的“電力”體制改革。

 

由于缺乏對電改系統性的充分重視，9號文并未提出構建競爭性電力市場的完整理念和方案選項，而更像是一種既定利益格局下的簡單利益再調整，這從其改革內容中能夠直觀地反映出來。當然，9號文的最大亮點在于改革內容體現了電力市場的專業性，但這里要提醒的是，缺乏系統性頂層設計的改革內容，即便具有市場化的外形，也很可能發揮出截然不同的效果，主要來看一下獨立輸配電價和電量市場化交易政策。

 

獨立輸配電價只能是一種過渡性制度安排，主要是通過理順電價傳導機制來便利利益再調整。盡管這確實是電網監管方式的重要變革，但卻無法從根本上改變其在電力市場化進程中的尷尬定位。一方面，它未能與市場設計相結合，反而限制了市場模式的可選和可行集合，這在部分地區的現貨市場設計方案中已經隱現;另一方面，它也未能改變電網企業的經營激勵，因為電價監管部門對資產有效性的核準才是“準許成本加合理收益”規制的關鍵所在，而目前的成本監審與這種規制方法所要求的成本核準并不一致，這恰是目前的監管體制和監管能力所欠缺的。此外，輸配電價政策未能協調好與現有電價政策的關系，比如針對大用戶實施的兩部制定價，其容量電價本質上是一種第二輸配電價，其存在依據與現行輸配電價政策設計存在沖突，進而使大用戶承擔了不合理的雙重負擔，但有觀點仍在以“公平”名義支持這一政策。這種狀況使得獨立輸配電價政策在國企監管和電力市場改革中處于“前不著村，后不著店”的位置，其最大作用在于理順傳統的價格傳導機制，此種功能定位也決定了其推進落實也很可能困難重重。

 

推進所謂電量市場化交易，改變的是傳統體制下的產品標的物(即電量)的分配方式。新創造出來的電量競爭與電力資源優化配置是性質截然不同的問題，電力的商品屬性仍未得到確認，本質上仍屬于變型的計劃。這種放開計劃電量的改革因其固有缺陷，很難有效解決傳統體制下的電量分配問題，無論是由于設計本身還是外部干預，這種制度自然難以長久維持。特別是由于外部經濟及行業形勢變化時，這種安排的脆弱性更是顯而易見。而且這種安排著眼于短期利益調整，既無法解決短期內的配置效率問題，也無法為市場提供長期的發展激勵，本質上，這種安排將會損害電力行業的長遠利益和可持續發展能力。如果缺乏必要的配套改革跟進，目前所謂的“市場化交易”也很難避免上一輪改革中競價上網試點的命運。

 

對交易機構、售電側改革和自備電廠的政策分析不再展開，但它們同樣反映了服務于簡單利益再調整的政策導向。更重要的是，盡管9號文內容豐富，但仍沒有實質觸及以現貨市場為核心的電力資源配置機制，即市場模式選擇和電網體制改革。實際上，行文至此，真正值得深入討論的電力市場設計問題才剛剛提及，但這里只說明兩點。

 

第一，電力現貨市場并不可怕。目前市場中各類主體，包括電網企業、發電企業和用戶群體等等及潛在的市場進入者，都會因為以現貨市場為核心的競爭性市場體系而受益。更重要的是，現貨市場設計對計劃電量制下業已存在的合同安排有極大的包容性，通過合理的機制設計，比如政府間協議都可以通過規制合同形式而融入電力市場。合理的現貨市場設計對現有的物理系統有極大的適應性。在這里，我們需要突破的是對現貨市場理念的理解，而不是對國外特定現貨市場模式的模仿，在中國最先出現的現貨市場可能是不同于任何一種現存模式，但卻能夠適應中國(地區性)的國情。

 

第二，電網體制改革是電力市場化的關鍵。簡單從兩個方面來說明：首先，粗略地講，最基本的電力商品實際上包括“發電”和“輸送”，電力需要優化配置，電網資源同樣需要優化配置，需要價格引導，所以輸配電價改革必須要納入電力市場設計之中綜合考慮。其次，電力市場不同于普通商品，調度發現電力商品的真實價值，結算向市場主體傳遞經濟信號，相應的調度體制和結算體制本身就是競爭性電力市場設計的應有內容。

 

總之，9號文缺乏類似5號文的系統設計，看似豐富的改革政策實際上各自為政。然而“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的改革理念很難真正對癥下藥，或者說9號文的各項改革措施將很可能，甚至已經在掉入“囚徒困境”的陷阱，即旨在解決問題的各項政策，最終會使問題更糟。破解“囚徒困境”的關鍵恰在于系統的頂層設計。

 

新的頂層設計

 

回顧電改20年，我們看到了推進改革進程的主導力量的新變化，即中國電力體制改革已經進入了以市場競爭紅利持續國企改革紅利，并讓兩種紅利協調釋放的新階段。如果說，5號文的側重點在于釋放國企改革紅利，那么9號文，則開始推動釋放市場競爭紅利，只是目前這種努力仍停留在簡單的利益再調整層面上。但這個階段剛剛起步，新一輪電力體制改革在爭議聲中前進，許多認識仍要統一，許多誤區仍待澄清。

 

必須承認，世界上沒有完美的政策，我們分析改革政策存在的問題并不意味著否定其價值，而是為了更好看清前進方向。如果說5號文體現了改革的系統性，而在電力市場設計方面存在欠缺的話，那么9號文則體現了另一個極端，即重視了電力市場設計的專業性，但卻缺乏系統設計的視野。從這個角度來講，我們可以大膽預測，下一步能夠引導電力體制改革取得突破性進展的頂層設計一定兼具系統性和專業性。同時，這一突破將取決于兩項緊密聯系又各有側重的改革政策，現貨市場設計和電網體制改革，這也是實現市場競爭紅利順利接續國企改革紅利，并持續協調釋放兩種紅利的必然選擇。

 

我們應該做的工作有兩個。首先，要通過理論去凝聚共識。國內對電力市場的理解千差萬別，用市場化概念包裝計劃思維的觀點比比皆是。不從思維方式上轉變決策者和行業主體的思想認識，真正的市場化改革方案難以出現。我們應當了解，當無人不談改革的時候，我們需要分清哪些是真正的改革，哪些又是虛與委蛇。特別是當電力體制改革進程的諸多當事主體，無論是各中央政府部門、電網企業、發電企業、地方政府和用戶都有不同的訴求時，用理論統一認識的重要性就顯得愈發重要，這也是上一輪改革和國際成功經驗給我們的重要啟示。其次，要將市場經濟理論與工程技術理論融合，探索中國特色的電力市場模式。電改是個系統工程，它既要讓經濟規律引導電力系統中的資源配置，又必須尊重物理規律和特殊國情。所以只有加強經濟學家與工程師之間的合作交流，才有可能制定出一個既尊重經濟規律，又尊重電力系統的真正的市場化改革方案。

 

首發于《電力決策與輿情參考》2017年第1期

 

中國社會科學院經濟政策研究中心副主任 馮永晟