自2015年電力體制改革中發(fā)9號文件頒布以來，我國深化電力體制改革全面推進，各項工作均取得階段性成果。中發(fā)9號文件配套文件《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》進一步明確了要核定、發(fā)布和執(zhí)行獨立的輸配電價，這對加強輸配電業(yè)務(wù)監(jiān)管以及轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營模式、推動電力市場交易具有重大意義。

作為踐行“管住中間、放開兩邊”改革主旨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本次輸配電價改革既是標(biāo)志著我國第一次形成獨立輸配電價體系，實現(xiàn)基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管的里程碑事件，同時還關(guān)系著電力市場化改革、增量配電改革、售電側(cè)改革等其他專項改革的推進進程。

2018年8月，由中國電力企業(yè)聯(lián)合會牽頭，聯(lián)合電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)共同組成調(diào)研課題組，對全國輸配電價核準、發(fā)布、執(zhí)行情況進行了深入調(diào)研，并撰寫了《輸配電價改革情況調(diào)研報告》。本文特節(jié)選該報告中“問題及對策”章節(jié)內(nèi)容，以供讀者參考。

課題組組長、中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認為，我國首輪省級電網(wǎng)輸配電價已核定公布，區(qū)域電網(wǎng)定價在省級電網(wǎng)輸配電價核定基礎(chǔ)上作了進一步明確，專項輸電線路工程定價辦法對價格計算方法和價格形式作了規(guī)定，地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價辦法、調(diào)整機制和結(jié)算制度也有了具體要求。至此，我國基本建立了涵蓋省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨區(qū)跨省專項工程、地方和增量配電網(wǎng)的輸配電價體系以及對其各環(huán)節(jié)實施成本監(jiān)審機制，從無到有實現(xiàn)了前所未有的突破，為電力市場建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)，并向?qū)嶓w經(jīng)濟釋放了改革紅利。

同時，薛靜也指出，在輸配電價核定、成本監(jiān)審政策和具體配套措施中尚存在著一定的問題和不足，需要隨著改革的不斷深化，逐步改變交叉補貼的方式、厘清普遍服務(wù)政企職責(zé)、降低政府基金及附加比重、加強對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并統(tǒng)籌考慮輸配電價核價細則，在保障電網(wǎng)企業(yè)合理收益的同時，完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間的矛盾。

輸配電價改革過程中存在的主要問題

隱形交叉補貼存在，虛高了工商企業(yè)電價

首輪輸配電價核定，并沒有明確各地交叉補貼規(guī)模和處理方式，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價交叉補貼仍然在扭曲著電價體系、抑制資源配置的效率，對居民和農(nóng)業(yè)的交叉暗補現(xiàn)象在嚴重侵蝕工商企業(yè)的合理利潤，提高工商企業(yè)市場競爭能力的空間受限。

長期存在的隱形交叉補貼規(guī)模較大，導(dǎo)致工商企業(yè)電價虛高，且擠占了工商業(yè)電價進一步下降空間。多年來，隨著煤電聯(lián)動、環(huán)保電價、可再生能源電價附加等政策出臺，我國工商業(yè)電價歷經(jīng)多次調(diào)整，價格水平逐漸提高。2015年以來，國家實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一些列舉措，適當(dāng)降低了工商業(yè)度電交叉補貼水平。但是從全社會用電量構(gòu)成看，工商業(yè)用電比重逐年在下降，居民用電量比例在持續(xù)上升。居民用電量比例提高說明需要交叉補貼的電量規(guī)模在逐漸增大，也就意味著用電量比例逐步下降的工商業(yè)用戶承擔(dān)著電量比重越來越高的農(nóng)業(yè)和居民用戶電價交叉補貼，擠占了進一步降低工商業(yè)電價的空間。

2017年，我國工商業(yè)用戶補貼居民農(nóng)業(yè)的政策性交叉補貼規(guī)模約2700億元，居民和農(nóng)業(yè)享受電價交叉補貼平均約每千瓦時27分，工商業(yè)承擔(dān)電價交叉補貼平均約每千瓦時7.4分。其中：國家電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約29500億千瓦時，承擔(dān)電價交叉補貼平均約0.075元/千瓦時，交叉補貼規(guī)模為2200億元;南方電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約6590億千瓦時，承擔(dān)電價交叉補貼平均約0.067元/千瓦時，交叉補貼規(guī)模為440億元。盡管工商業(yè)電價近兩年有所下降，但隨著居民、農(nóng)業(yè)用電占比逐年提高，交叉補貼總規(guī)模沒有下降，甚至在逐年提高。

此外，在補貼規(guī)模日益增加的環(huán)境下，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶因為歷史原因尚沒有承擔(dān)交叉補貼責(zé)任，進一步加大了公共電網(wǎng)供電的工商業(yè)用戶交叉補貼負擔(dān)。國家政策對于自發(fā)自用自備電廠供電用戶承擔(dān)社會責(zé)任一直有明確的規(guī)定，但由于缺乏具體執(zhí)行細則和監(jiān)管手段，在中央利益與地方利益協(xié)調(diào)不夠情況下，自發(fā)自用自備電廠供電用戶的社會責(zé)任承擔(dān)問題仍無法具體落實。

現(xiàn)行居民階梯電價制度對于緩解交叉補貼壓力收效甚微，且沒有完全體現(xiàn)出公平負擔(dān)的原則。2006年以來，我國連續(xù)12年沒有提高居民、農(nóng)業(yè)用電價格。2012年以后推行的居民階梯電價政策，不僅有引導(dǎo)社會各界節(jié)能的意義，從本意上也有緩解部分交叉補貼壓力的初衷。但從目前的階梯電價結(jié)構(gòu)設(shè)置來看，第一、二檔的電量覆蓋面基本超過了90%，各階梯的電價設(shè)置區(qū)分度不高，階梯電價發(fā)揮緩解補貼作用相當(dāng)有限。

現(xiàn)行三檔階梯電價機制下，由于第一、二檔電量水平設(shè)置的較高，使得大部分高收入人群基本落在前兩個檔次上，享受著第一、二檔次有交叉補貼的較低電價優(yōu)惠。另外，由于各檔次電價差不是很大，造成了“用的電越多，享受的工商業(yè)補貼越多”。

由于現(xiàn)行階梯電價的設(shè)置問題，工商業(yè)承擔(dān)補貼的一部分流向了高收入人群，從而沒有達到緩解交叉補貼壓力的初衷，既沒有體現(xiàn)公平負擔(dān)的原則，也沒有合理體現(xiàn)電能資源的價值，不利于節(jié)約資源和環(huán)境保護。

政府對電力市場的過多干預(yù)，不利于還原電力的商品屬性。各國在社會經(jīng)濟不同發(fā)展階段對電力產(chǎn)品及其服務(wù)的商品屬性還是公共產(chǎn)品屬性或者兩者兼之的選擇運用，是針對經(jīng)濟發(fā)展、社會效益、民眾福利的綜合考量后確定的，不同發(fā)展階段可能選擇不同。2002年以來，我國電力供應(yīng)由短缺轉(zhuǎn)為基本滿足并實現(xiàn)略為富余的格局，“政企分開、廠網(wǎng)分開”也已完成，政府和企業(yè)的組織界面已基本清晰。若政府仍抓著投資審批和產(chǎn)品定價等關(guān)鍵經(jīng)營要素不放，仍然將電價作為宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)移支付和推行產(chǎn)業(yè)政策的工具，電力產(chǎn)品的屬性則徘徊于商品和準公共品之間，扭曲的價格無法提供有效的經(jīng)濟信號，無法實現(xiàn)對電力投資、建設(shè)以及消費市場引導(dǎo)，政府也不免會陷入交叉補貼的迷局，難以公正抉擇交叉補貼的解決方案，供給側(cè)改革紅利難以更大規(guī)模地釋放。

長遠來看，應(yīng)逐步減少政府對電力市場的過度干預(yù)，推動電價體系透明化，使輸配電價真實反映成本結(jié)構(gòu)特征，即逐步走向高電壓等級低電價、低電壓等級高電價的國際慣例，逐步剝離工商業(yè)電價中隱形的交叉補貼項目，獨立并公開明確居民電價補貼項目，改隱形暗補為明補，并通過逐步提高居民價格、完善階梯電價機制，逐步減量并最后取消對居民電價的補貼，真實、透明地反映供電成本，從而進一步發(fā)揮價格信號的作用，實現(xiàn)價格對電力投資、建設(shè)以及消費市場的正確引導(dǎo)。

普遍服務(wù)投入需求巨大，傳統(tǒng)模式難以長期維持

隨著電力市場化改革的深入推進，電力普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源不明確的問題逐漸顯現(xiàn)，亟需通過改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補償機制，明確普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源，妥善處理交叉補貼問題，確保電力普遍服務(wù)需求得以滿足，助力電力體制改革順利推進。

電力普遍服務(wù)主體責(zé)任亟待從法律層面進行明確。在我國政企不分、廠網(wǎng)不分的時期，政府通過電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責(zé)。但是隨著電力體制改革的深化，政企分開后，電力企業(yè)作為市場主體的發(fā)展目標(biāo)與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突，故對于履行電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任亟待明確。

從《中華人民共和國電力法》第八條、第十二條可以看出，政府實際上是實施電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體，政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導(dǎo)、組織和推動的作用。電力企業(yè)在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下對普遍服務(wù)的對象提供相應(yīng)的用電服務(wù)，所以電力企業(yè)是我國電力普遍服務(wù)的實施主體。

當(dāng)前時期，若依然政企職能不分，既不符合改革的大勢，也不符合社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的實際需要。企業(yè)是市場運行的直接參與者，政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過國有電力企業(yè)的具體市場行為來實現(xiàn)，但政府責(zé)任不能由國有企業(yè)全力承擔(dān)，企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)倪€應(yīng)當(dāng)是具體的市場經(jīng)營責(zé)任和有限度的公益性法律責(zé)任。換言之，電力企業(yè)作為市場經(jīng)營主體，通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市地區(qū)投資，但對于偏遠地區(qū)，追求經(jīng)濟效益的目標(biāo)與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。

為使普遍服務(wù)能夠順利實施，保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利，國家有必要出面實施干預(yù)，通過明確普遍服務(wù)主體責(zé)任、建立普遍服務(wù)機制、出臺補貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標(biāo)實現(xiàn)。

地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，資金問題掣肘中西部偏遠地區(qū)長期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來，電力普遍服務(wù)資金主要通過交叉補貼來解決。一方面是工商業(yè)用戶補貼農(nóng)業(yè)、居民用戶，另一方面是不同經(jīng)營區(qū)域的電力企業(yè)之間的補貼，如城市補貼農(nóng)村、東部省份補貼西部省份、同一個省份內(nèi)贏利地區(qū)補貼虧損地區(qū)等。

多年來，在不同經(jīng)營地區(qū)間的交叉補貼模式下，電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補貼資金的平臺，通過現(xiàn)金捐贈或代建專項輸變電工程等形式實現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對西部省份電網(wǎng)企業(yè)進行援助。輸配電價改革后，各省級電網(wǎng)被作為獨立核價主體進行輸配電價核定，電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴格監(jiān)管，這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。

長遠來看，地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實客觀存在，供電偏遠地區(qū)確實面臨投資規(guī)模大、運維成本高、電費回收難的問題。在輸配電價改革現(xiàn)狀下，若不通過“東西幫扶”等措施，且沒有專門保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金，僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展，無形中將對偏遠地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時，在現(xiàn)行輸配電價核定機制下，當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計入電網(wǎng)輸配成本，將進一步拉高中西部地區(qū)輸配電價水平，對當(dāng)?shù)匾约跋掠坞娏τ脩粲秒娫斐筛筘摀?dān)。

基金附加水平仍較高，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營行為亟待規(guī)范

在目前電價的基礎(chǔ)上，政府出臺并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項(其中2項2017年已取消)政府性基金及附加，分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫庫區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價附加、城市公用事業(yè)附加費(已于2017年4月起取消)、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項資金(已于2017年7月起取消)。

以國家電網(wǎng)公司2017年的電價數(shù)據(jù)為例，平均銷售電價(含基金與附加)為653.9元/千千瓦時，政府基金與附加為33.6元/千千瓦時，政府基金與附加占比為5.14%。

從目前情況看，主要存在兩類問題。一是各地區(qū)的電價基金附加征收標(biāo)準差異性較大，管理模式也存在較大自主性，導(dǎo)致各地輸配電價的基金附加水平差異很大，不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價格，阻礙電力市場跨區(qū)、跨省交易，不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國家取消了部分基金及附加之后，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者，并未及時貫徹國家降價措施，甚至存在在國家規(guī)定銷售電價之外亂加價行為，以至于部分電力用戶并未切實享受到國家降低工商業(yè)電價的紅利，國家對于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強監(jiān)管，避免形成價格傳導(dǎo)的灰色地帶。

首輪電價核定尚存不足，需要增加調(diào)整機制

我國輸配電價改革試點地區(qū)暫定輸配電價格核定周期為3年，核定參數(shù)以歷史和預(yù)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，影響經(jīng)濟階段性增長因素比較復(fù)雜、改革措施存在不確定性，輸配電價核定也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類變化因素，增加靈活的調(diào)整機制。

電價平衡賬戶未實體化運作。2014年，在深圳的輸配電價改革試點辦法中，首次提出了建立平衡賬戶概念。平衡賬戶是為滿足電力市場建設(shè)需要，保持銷售電價相對穩(wěn)定，妥善處理電力產(chǎn)業(yè)鏈各類企業(yè)與電力用戶利益關(guān)系而設(shè)立的賬戶。電網(wǎng)企業(yè)輸配電實際收入與準許收入之間的差額，通過平衡賬戶進行調(diào)節(jié)，多出部分進入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補。可見，設(shè)立輸配電價平衡賬戶可以穩(wěn)定電價，保證電網(wǎng)企業(yè)投資成本的合理回收。其一，當(dāng)輸配電價核定初期確定的電量增長與周期內(nèi)實際不符，需要增加(減少)輸配電投資等一些不確定事件發(fā)生時，實際收入和準許收入的缺口可以由平衡賬戶進行彌補;其二，平衡賬戶作為“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，還可以起到穩(wěn)定銷售電價的作用，是保障“準許成本加合理收益”輸配電價機制落實的重要保證。