自2015年電力體制改革中發(fā)9號(hào)文件頒布以來，我國(guó)深化電力體制改革全面推進(jìn)，各項(xiàng)工作均取得階段性成果。中發(fā)9號(hào)文件配套文件《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》進(jìn)一步明確了要核定、發(fā)布和執(zhí)行獨(dú)立的輸配電價(jià)，這對(duì)加強(qiáng)輸配電業(yè)務(wù)監(jiān)管以及轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、推動(dòng)電力市場(chǎng)交易具有重大意義。

作為踐行“管住中間、放開兩邊”改革主旨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本次輸配電價(jià)改革既是標(biāo)志著我國(guó)第一次形成獨(dú)立輸配電價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管的里程碑事件，同時(shí)還關(guān)系著電力市場(chǎng)化改革、增量配電改革、售電側(cè)改革等其他專項(xiàng)改革的推進(jìn)進(jìn)程。

2018年8月，由中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)牽頭，聯(lián)合電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)共同組成調(diào)研課題組，對(duì)全國(guó)輸配電價(jià)核準(zhǔn)、發(fā)布、執(zhí)行情況進(jìn)行了深入調(diào)研，并撰寫了《輸配電價(jià)改革情況調(diào)研報(bào)告》。本文特節(jié)選該報(bào)告中“問題及對(duì)策”章節(jié)內(nèi)容，以供讀者參考。

課題組組長(zhǎng)、中電聯(lián)行業(yè)發(fā)展與環(huán)境資源部副主任薛靜認(rèn)為，我國(guó)首輪省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)已核定公布，區(qū)域電網(wǎng)定價(jià)在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)核定基礎(chǔ)上作了進(jìn)一步明確，專項(xiàng)輸電線路工程定價(jià)辦法對(duì)價(jià)格計(jì)算方法和價(jià)格形式作了規(guī)定，地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價(jià)辦法、調(diào)整機(jī)制和結(jié)算制度也有了具體要求。至此，我國(guó)基本建立了涵蓋省級(jí)電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨區(qū)跨省專項(xiàng)工程、地方和增量配電網(wǎng)的輸配電價(jià)體系以及對(duì)其各環(huán)節(jié)實(shí)施成本監(jiān)審機(jī)制，從無到有實(shí)現(xiàn)了前所未有的突破，為電力市場(chǎng)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)釋放了改革紅利。

同時(shí)，薛靜也指出，在輸配電價(jià)核定、成本監(jiān)審政策和具體配套措施中尚存在著一定的問題和不足，需要隨著改革的不斷深化，逐步改變交叉補(bǔ)貼的方式、厘清普遍服務(wù)政企職責(zé)、降低政府基金及附加比重、加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并統(tǒng)籌考慮輸配電價(jià)核價(jià)細(xì)則，在保障電網(wǎng)企業(yè)合理收益的同時(shí)，完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間的矛盾。

輸配電價(jià)改革過程中存在的主要問題

隱形交叉補(bǔ)貼存在，虛高了工商企業(yè)電價(jià)

首輪輸配電價(jià)核定，并沒有明確各地交叉補(bǔ)貼規(guī)模和處理方式，不同用戶間、不同地區(qū)間的電價(jià)交叉補(bǔ)貼仍然在扭曲著電價(jià)體系、抑制資源配置的效率，對(duì)居民和農(nóng)業(yè)的交叉暗補(bǔ)現(xiàn)象在嚴(yán)重侵蝕工商企業(yè)的合理利潤(rùn)，提高工商企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的空間受限。

長(zhǎng)期存在的隱形交叉補(bǔ)貼規(guī)模較大，導(dǎo)致工商企業(yè)電價(jià)虛高，且擠占了工商業(yè)電價(jià)進(jìn)一步下降空間。多年來，隨著煤電聯(lián)動(dòng)、環(huán)保電價(jià)、可再生能源電價(jià)附加等政策出臺(tái)，我國(guó)工商業(yè)電價(jià)歷經(jīng)多次調(diào)整，價(jià)格水平逐漸提高。2015年以來，國(guó)家實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一些列舉措，適當(dāng)降低了工商業(yè)度電交叉補(bǔ)貼水平。但是從全社會(huì)用電量構(gòu)成看，工商業(yè)用電比重逐年在下降，居民用電量比例在持續(xù)上升。居民用電量比例提高說明需要交叉補(bǔ)貼的電量規(guī)模在逐漸增大，也就意味著用電量比例逐步下降的工商業(yè)用戶承擔(dān)著電量比重越來越高的農(nóng)業(yè)和居民用戶電價(jià)交叉補(bǔ)貼，擠占了進(jìn)一步降低工商業(yè)電價(jià)的空間。

2017年，我國(guó)工商業(yè)用戶補(bǔ)貼居民農(nóng)業(yè)的政策性交叉補(bǔ)貼規(guī)模約2700億元，居民和農(nóng)業(yè)享受電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約每千瓦時(shí)27分，工商業(yè)承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約每千瓦時(shí)7.4分。其中：國(guó)家電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約29500億千瓦時(shí)，承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約0.075元/千瓦時(shí)，交叉補(bǔ)貼規(guī)模為2200億元;南方電網(wǎng)區(qū)域的工商業(yè)電量約6590億千瓦時(shí)，承擔(dān)電價(jià)交叉補(bǔ)貼平均約0.067元/千瓦時(shí)，交叉補(bǔ)貼規(guī)模為440億元。盡管工商業(yè)電價(jià)近兩年有所下降，但隨著居民、農(nóng)業(yè)用電占比逐年提高，交叉補(bǔ)貼總規(guī)模沒有下降，甚至在逐年提高。

此外，在補(bǔ)貼規(guī)模日益增加的環(huán)境下，自發(fā)自用自備電廠的供電用戶因?yàn)闅v史原因尚沒有承擔(dān)交叉補(bǔ)貼責(zé)任，進(jìn)一步加大了公共電網(wǎng)供電的工商業(yè)用戶交叉補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。國(guó)家政策對(duì)于自發(fā)自用自備電廠供電用戶承擔(dān)社會(huì)責(zé)任一直有明確的規(guī)定，但由于缺乏具體執(zhí)行細(xì)則和監(jiān)管手段，在中央利益與地方利益協(xié)調(diào)不夠情況下，自發(fā)自用自備電廠供電用戶的社會(huì)責(zé)任承擔(dān)問題仍無法具體落實(shí)。

現(xiàn)行居民階梯電價(jià)制度對(duì)于緩解交叉補(bǔ)貼壓力收效甚微，且沒有完全體現(xiàn)出公平負(fù)擔(dān)的原則。2006年以來，我國(guó)連續(xù)12年沒有提高居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格。2012年以后推行的居民階梯電價(jià)政策，不僅有引導(dǎo)社會(huì)各界節(jié)能的意義，從本意上也有緩解部分交叉補(bǔ)貼壓力的初衷。但從目前的階梯電價(jià)結(jié)構(gòu)設(shè)置來看，第一、二檔的電量覆蓋面基本超過了90%，各階梯的電價(jià)設(shè)置區(qū)分度不高，階梯電價(jià)發(fā)揮緩解補(bǔ)貼作用相當(dāng)有限。

現(xiàn)行三檔階梯電價(jià)機(jī)制下，由于第一、二檔電量水平設(shè)置的較高，使得大部分高收入人群基本落在前兩個(gè)檔次上，享受著第一、二檔次有交叉補(bǔ)貼的較低電價(jià)優(yōu)惠。另外，由于各檔次電價(jià)差不是很大，造成了“用的電越多，享受的工商業(yè)補(bǔ)貼越多”。

由于現(xiàn)行階梯電價(jià)的設(shè)置問題，工商業(yè)承擔(dān)補(bǔ)貼的一部分流向了高收入人群，從而沒有達(dá)到緩解交叉補(bǔ)貼壓力的初衷，既沒有體現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)的原則，也沒有合理體現(xiàn)電能資源的價(jià)值，不利于節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)。

政府對(duì)電力市場(chǎng)的過多干預(yù)，不利于還原電力的商品屬性。各國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段對(duì)電力產(chǎn)品及其服務(wù)的商品屬性還是公共產(chǎn)品屬性或者兩者兼之的選擇運(yùn)用，是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)效益、民眾福利的綜合考量后確定的，不同發(fā)展階段可能選擇不同。2002年以來，我國(guó)電力供應(yīng)由短缺轉(zhuǎn)為基本滿足并實(shí)現(xiàn)略為富余的格局，“政企分開、廠網(wǎng)分開”也已完成，政府和企業(yè)的組織界面已基本清晰。若政府仍抓著投資審批和產(chǎn)品定價(jià)等關(guān)鍵經(jīng)營(yíng)要素不放，仍然將電價(jià)作為宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)移支付和推行產(chǎn)業(yè)政策的工具，電力產(chǎn)品的屬性則徘徊于商品和準(zhǔn)公共品之間，扭曲的價(jià)格無法提供有效的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)電力投資、建設(shè)以及消費(fèi)市場(chǎng)引導(dǎo)，政府也不免會(huì)陷入交叉補(bǔ)貼的迷局，難以公正抉擇交叉補(bǔ)貼的解決方案，供給側(cè)改革紅利難以更大規(guī)模地釋放。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)逐步減少政府對(duì)電力市場(chǎng)的過度干預(yù)，推動(dòng)電價(jià)體系透明化，使輸配電價(jià)真實(shí)反映成本結(jié)構(gòu)特征，即逐步走向高電壓等級(jí)低電價(jià)、低電壓等級(jí)高電價(jià)的國(guó)際慣例，逐步剝離工商業(yè)電價(jià)中隱形的交叉補(bǔ)貼項(xiàng)目，獨(dú)立并公開明確居民電價(jià)補(bǔ)貼項(xiàng)目，改隱形暗補(bǔ)為明補(bǔ)，并通過逐步提高居民價(jià)格、完善階梯電價(jià)機(jī)制，逐步減量并最后取消對(duì)居民電價(jià)的補(bǔ)貼，真實(shí)、透明地反映供電成本，從而進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的作用，實(shí)現(xiàn)價(jià)格對(duì)電力投資、建設(shè)以及消費(fèi)市場(chǎng)的正確引導(dǎo)。

普遍服務(wù)投入需求巨大，傳統(tǒng)模式難以長(zhǎng)期維持

隨著電力市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，電力普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源不明確的問題逐漸顯現(xiàn)，亟需通過改革建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的補(bǔ)償機(jī)制，明確普遍服務(wù)承擔(dān)主體和資金來源，妥善處理交叉補(bǔ)貼問題，確保電力普遍服務(wù)需求得以滿足，助力電力體制改革順利推進(jìn)。

電力普遍服務(wù)主體責(zé)任亟待從法律層面進(jìn)行明確。在我國(guó)政企不分、廠網(wǎng)不分的時(shí)期，政府通過電力企業(yè)履行其普遍服務(wù)的職責(zé)。但是隨著電力體制改革的深化，政企分開后，電力企業(yè)作為市場(chǎng)主體的發(fā)展目標(biāo)與普遍服務(wù)的基本原則存在一定的沖突，故對(duì)于履行電力普遍服務(wù)的主體責(zé)任亟待明確。

從《中華人民共和國(guó)電力法》第八條、第十二條可以看出，政府實(shí)際上是實(shí)施電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體，政府在電力普遍服務(wù)中要體現(xiàn)出主導(dǎo)、組織和推動(dòng)的作用。電力企業(yè)在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下對(duì)普遍服務(wù)的對(duì)象提供相應(yīng)的用電服務(wù)，所以電力企業(yè)是我國(guó)電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體。

當(dāng)前時(shí)期，若依然政企職能不分，既不符合改革的大勢(shì)，也不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際需要。企業(yè)是市場(chǎng)運(yùn)行的直接參與者，政府的電力普遍服務(wù)法律義務(wù)雖然必須通過國(guó)有電力企業(yè)的具體市場(chǎng)行為來實(shí)現(xiàn)，但政府責(zé)任不能由國(guó)有企業(yè)全力承擔(dān)，企業(yè)所擔(dān)當(dāng)?shù)倪€應(yīng)當(dāng)是具體的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任和有限度的公益性法律責(zé)任。換言之，電力企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，通常有意愿在電力設(shè)施建設(shè)成本低、人口密集的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市地區(qū)投資，但對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)，追求經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)與普遍服務(wù)的需求不相適應(yīng)。

為使普遍服務(wù)能夠順利實(shí)施，保障普遍服務(wù)受體的權(quán)利，國(guó)家有必要出面實(shí)施干預(yù)，通過明確普遍服務(wù)主體責(zé)任、建立普遍服務(wù)機(jī)制、出臺(tái)補(bǔ)貼措施等方式保障普遍服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，資金問題掣肘中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。2002年電力體制改革以來，電力普遍服務(wù)資金主要通過交叉補(bǔ)貼來解決。一方面是工商業(yè)用戶補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、居民用戶，另一方面是不同經(jīng)營(yíng)區(qū)域的電力企業(yè)之間的補(bǔ)貼，如城市補(bǔ)貼農(nóng)村、東部省份補(bǔ)貼西部省份、同一個(gè)省份內(nèi)贏利地區(qū)補(bǔ)貼虧損地區(qū)等。

多年來，在不同經(jīng)營(yíng)地區(qū)間的交叉補(bǔ)貼模式下，電網(wǎng)企業(yè)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)交叉補(bǔ)貼資金的平臺(tái)，通過現(xiàn)金捐贈(zèng)或代建專項(xiàng)輸變電工程等形式實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)對(duì)西部省份電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行援助。輸配電價(jià)改革后，各省級(jí)電網(wǎng)被作為獨(dú)立核價(jià)主體進(jìn)行輸配電價(jià)核定，電網(wǎng)資產(chǎn)權(quán)屬范圍、成本和收益水平都受到嚴(yán)格監(jiān)管，這種傳統(tǒng)的“東西幫扶”模式將難以為繼。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，地區(qū)間發(fā)展不平衡的事實(shí)客觀存在，供電偏遠(yuǎn)地區(qū)確實(shí)面臨投資規(guī)模大、運(yùn)維成本高、電費(fèi)回收難的問題。在輸配電價(jià)改革現(xiàn)狀下，若不通過“東西幫扶”等措施，且沒有專門保障中西部發(fā)展的普遍服務(wù)基金，僅靠中西部地區(qū)自身謀求發(fā)展，無形中將對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的投資能力造成巨大壓力。同時(shí)，在現(xiàn)行輸配電價(jià)核定機(jī)制下，當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)的巨額投資都將計(jì)入電網(wǎng)輸配成本，將進(jìn)一步拉高中西部地區(qū)輸配電價(jià)水平，對(duì)當(dāng)?shù)匾约跋掠坞娏τ脩粲秒娫斐筛筘?fù)擔(dān)。

基金附加水平仍較高，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)行為亟待規(guī)范

在目前電價(jià)的基礎(chǔ)上，政府出臺(tái)并由電網(wǎng)企業(yè)代征了7項(xiàng)(其中2項(xiàng)2017年已取消)政府性基金及附加，分別為重大水利工程建設(shè)基金、大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)移民后期扶持資金、小型水庫(kù)庫(kù)區(qū)移民后期扶持資金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源電價(jià)附加、城市公用事業(yè)附加費(fèi)(已于2017年4月起取消)、工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金(已于2017年7月起取消)。

以國(guó)家電網(wǎng)公司2017年的電價(jià)數(shù)據(jù)為例，平均銷售電價(jià)(含基金與附加)為653.9元/千千瓦時(shí)，政府基金與附加為33.6元/千千瓦時(shí)，政府基金與附加占比為5.14%。

從目前情況看，主要存在兩類問題。一是各地區(qū)的電價(jià)基金附加征收標(biāo)準(zhǔn)差異性較大，管理模式也存在較大自主性，導(dǎo)致各地輸配電價(jià)的基金附加水平差異很大，不利于形成各地反映電力成本和供求關(guān)系的合理價(jià)格，阻礙電力市場(chǎng)跨區(qū)、跨省交易，不利于電力資源的優(yōu)化配置。二是在國(guó)家取消了部分基金及附加之后，部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)綜合體等轉(zhuǎn)供電經(jīng)營(yíng)者，并未及時(shí)貫徹國(guó)家降價(jià)措施，甚至存在在國(guó)家規(guī)定銷售電價(jià)之外亂加價(jià)行為，以至于部分電力用戶并未切實(shí)享受到國(guó)家降低工商業(yè)電價(jià)的紅利，國(guó)家對(duì)于轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，避免形成價(jià)格傳導(dǎo)的灰色地帶。

首輪電價(jià)核定尚存不足，需要增加調(diào)整機(jī)制

我國(guó)輸配電價(jià)改革試點(diǎn)地區(qū)暫定輸配電價(jià)格核定周期為3年，核定參數(shù)以歷史和預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。現(xiàn)階段，影響經(jīng)濟(jì)階段性增長(zhǎng)因素比較復(fù)雜、改革措施存在不確定性，輸配電價(jià)核定也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類變化因素，增加靈活的調(diào)整機(jī)制。

電價(jià)平衡賬戶未實(shí)體化運(yùn)作。2014年，在深圳的輸配電價(jià)改革試點(diǎn)辦法中，首次提出了建立平衡賬戶概念。平衡賬戶是為滿足電力市場(chǎng)建設(shè)需要，保持銷售電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，妥善處理電力產(chǎn)業(yè)鏈各類企業(yè)與電力用戶利益關(guān)系而設(shè)立的賬戶。電網(wǎng)企業(yè)輸配電實(shí)際收入與準(zhǔn)許收入之間的差額，通過平衡賬戶進(jìn)行調(diào)節(jié)，多出部分進(jìn)入平衡賬戶，不足部分由平衡賬戶彌補(bǔ)。可見，設(shè)立輸配電價(jià)平衡賬戶可以穩(wěn)定電價(jià)，保證電網(wǎng)企業(yè)投資成本的合理回收。其一，當(dāng)輸配電價(jià)核定初期確定的電量增長(zhǎng)與周期內(nèi)實(shí)際不符，需要增加(減少)輸配電投資等一些不確定事件發(fā)生時(shí)，實(shí)際收入和準(zhǔn)許收入的缺口可以由平衡賬戶進(jìn)行彌補(bǔ);其二，平衡賬戶作為“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，還可以起到穩(wěn)定銷售電價(jià)的作用，是保障“準(zhǔn)許成本加合理收益”輸配電價(jià)機(jī)制落實(shí)的重要保證。