但是，現(xiàn)有平衡賬戶并未實(shí)際起到預(yù)期“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”的作用，一方面，各地電網(wǎng)投資的成本歸集標(biāo)準(zhǔn)不一，差距較大，當(dāng)周期內(nèi)電力實(shí)際增速與預(yù)期不符時，增加(減少)的電網(wǎng)投資成本如何規(guī)范化傳導(dǎo)到銷售電價或者通過蓄水池調(diào)節(jié)的實(shí)施細(xì)則缺位;另一方面，當(dāng)出現(xiàn)平衡賬戶持續(xù)虧空時缺乏相應(yīng)的管理辦法，無法實(shí)現(xiàn)資金的自我平衡。

新增政策性資產(chǎn)的計(jì)提問題存在爭議。為了解決電力發(fā)展不平衡、不充分問題，電網(wǎng)企業(yè)按照國家部署加大配網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)投資，這部分投資很大程度上屬于社會福利性投資，并不能帶來與投資匹配的電量增長，同時還擠占了監(jiān)管周期內(nèi)電網(wǎng)企業(yè)的投資空間。另外，隨著能源綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，新增“煤改電配套投資”、“電動汽車發(fā)展配套投資”、“清潔能源接入投資”以及其他政策性配套投資等。根據(jù)規(guī)定，當(dāng)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際投資額低于規(guī)劃投資額時，對差額投資對應(yīng)的準(zhǔn)許收入的70%予以扣減，反之，差額投資對應(yīng)的準(zhǔn)許收入不再上調(diào)。若新增的政策性投資不能全額及時納入當(dāng)期可計(jì)提收益的有效資產(chǎn)，及時調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和輸配電價，這將持續(xù)推高電網(wǎng)資產(chǎn)負(fù)債率，帶來沉重的財(cái)務(wù)成本，嚴(yán)重影響電力可持續(xù)發(fā)展能力。

兩部制輸配電價制度亟待完善。面對新能源上網(wǎng)電量逐年增加、季節(jié)性電量波動較大，電力市場交易規(guī)模逐步擴(kuò)大，電力現(xiàn)貨和輔助服務(wù)產(chǎn)品將陸續(xù)入市交易等新趨勢，為了保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行、電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)維能力，進(jìn)一步挖掘輸電線路容量空間潛力，擴(kuò)大清潔能源季節(jié)性、日內(nèi)的消納規(guī)模，與電力市場交易品種不斷豐富的規(guī)則相結(jié)合，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大包括跨區(qū)、跨省和省內(nèi)的兩部制電價覆蓋范圍，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況逐步完善兩部制電價的相關(guān)機(jī)制。

監(jiān)管與考核目標(biāo)不統(tǒng)一，電網(wǎng)企業(yè)處境尷尬

輸配電價改革以后，政府逐步建立了以電網(wǎng)有效資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以“準(zhǔn)許成本加上合理收益”為主要原則，對輸配電的收入、成本、價格進(jìn)行全范圍直接監(jiān)管的新模式，并形成了“事前核定電價、事中監(jiān)管投資、事后成本監(jiān)審”的閉環(huán)監(jiān)管體系。

在接受政府電價監(jiān)管的同時，作為國有大型企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營又受到國務(wù)院國資委對盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量、債務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營增長的明確考核要求。國資委對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核內(nèi)容與建立輸配電價核定的新機(jī)制、新要求并不完全一致，導(dǎo)致各目標(biāo)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一，例如輸配電價規(guī)制的準(zhǔn)許回報率與國資委考核的利潤率、資產(chǎn)收益率等指標(biāo)并不一致。

針對輸配電價改革的有關(guān)政策建議

改交叉補(bǔ)貼暗補(bǔ)為明補(bǔ)，逐步解決電價交叉補(bǔ)貼問題

當(dāng)前，我國電價矛盾突出表現(xiàn)為工商業(yè)電價水平虛高，而居民電價大幅低于供電成本。隨著電力體制改革逐步深入以及降低工商業(yè)電價目標(biāo)的提出，交叉補(bǔ)貼的有效評估與合理優(yōu)化已經(jīng)成為推進(jìn)電力體制改革的必要條件以及進(jìn)一步創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)增長新動能的關(guān)鍵問題。

適時推出針對“妥善處理交叉補(bǔ)貼問題”的頂層設(shè)計(jì)文件。交叉補(bǔ)貼問題由來已久且極為復(fù)雜，妥善處理交叉補(bǔ)貼、理順電價機(jī)制絕非一朝一夕能夠完成，建議以輸配電價改革為契機(jī)，改隱形暗補(bǔ)為明補(bǔ)，并逐步減量、取消工商業(yè)對居民補(bǔ)貼為改革發(fā)展方向，提出分階段解決電價交叉補(bǔ)貼的指導(dǎo)意見和時間表，從頂層設(shè)計(jì)上加以規(guī)范和細(xì)化，各地方政府再根據(jù)自身稟賦條件做出具體安排。

短期內(nèi)，建議在現(xiàn)有補(bǔ)貼規(guī)模不擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，理清交叉補(bǔ)貼總水平并改為明補(bǔ)的補(bǔ)貼路徑;從中期看，要建立妥善處理交叉補(bǔ)貼的長效機(jī)制，建立明補(bǔ)基金或稅制，進(jìn)一步完善居民階梯電價制度;從長期看，逐步減量、取消工商業(yè)對居民電價補(bǔ)貼，逐步建立按用戶用電負(fù)荷率定價的機(jī)制。

完善居民階梯電價制度，積極減少交叉補(bǔ)貼。在我國，既要實(shí)現(xiàn)居民整體電價水平與合理的供電成本相符，又要解決貧困人群用電的補(bǔ)貼問題，就需要合理的設(shè)計(jì)每一檔的用電量門檻，最大程度避免將低收入居民排除在補(bǔ)貼范圍之外，或者將高收入居民納入補(bǔ)貼之內(nèi)的設(shè)計(jì)誤差。三檔階梯電價的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)出基本用電、合理用電和奢侈用電的差別，充分發(fā)揮價格信號的作用，通過低電價補(bǔ)貼低收入人群，同時讓高收入人群以反映合理供電成本的價格消費(fèi)電力，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償成本與公平負(fù)擔(dān)相結(jié)合。

居民用電價格總體上要逐步反映供電成本，同時兼顧不同收入居民的承受能力，用電少的居民少負(fù)擔(dān)，用電多的居民多負(fù)擔(dān)。現(xiàn)階段，建議適當(dāng)降低第一檔電量的門檻，并適當(dāng)提高第二檔階梯的價格，使第二檔、第三檔電價能夠合理反映供電成本，在保障大多數(shù)居民基礎(chǔ)用電的基礎(chǔ)上，使電價逐步反映電力資源的合理價值，引導(dǎo)居民節(jié)約用電，切實(shí)減少工商業(yè)交叉補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)。

加強(qiáng)監(jiān)管，督導(dǎo)各利益主體承擔(dān)相應(yīng)的電價交叉補(bǔ)貼責(zé)任。從實(shí)際國情考慮，我國還需要在一定時期內(nèi)保留一部分電價交叉補(bǔ)貼，短期內(nèi)并不具備完全取消的條件。現(xiàn)階段，建議國家加強(qiáng)監(jiān)管，穩(wěn)定電價交叉補(bǔ)貼來源，避免交叉補(bǔ)貼產(chǎn)生較大缺口。此外，還應(yīng)督導(dǎo)各利益主體承擔(dān)相應(yīng)的電價交叉補(bǔ)貼責(zé)任。一是地方電網(wǎng)、增量配電網(wǎng)與省級電網(wǎng)具有平等的市場地位，配電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照相同的原則和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)政策性交叉補(bǔ)貼和政府性基金及附加;二是自發(fā)自用自備電廠供電的用戶，要公平承擔(dān)社會責(zé)任，特別是燃煤自備電廠，須按照當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行交叉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)繳納交叉補(bǔ)貼加價。

理清普遍服務(wù)政企責(zé)任，建立普遍服務(wù)長效機(jī)制

發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)電力普遍服務(wù)一般有三種方式，一是通過交叉補(bǔ)貼方式解決，通常在一體化或自然壟斷企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn);二是通過發(fā)展分布式可再生能源來解決偏遠(yuǎn)地區(qū)無電戶用電問題;三是建立以電力普遍服務(wù)基金為核心的電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。結(jié)合我國電力改革與發(fā)展的實(shí)際，建議建立電力普遍服務(wù)基金，保障電力普遍服務(wù)的順利實(shí)施。

完善普遍服務(wù)法律機(jī)制，理清政企責(zé)任。目前，我國仍未建立完備的電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，電力普遍服務(wù)的概念仍不統(tǒng)一，普遍服務(wù)的責(zé)任主體、實(shí)施主體不清，服務(wù)內(nèi)容和方式等制度規(guī)定仍然缺失。建議在法律層面明確提出建立電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，設(shè)立電力普遍服務(wù)基金。出臺電力普遍服務(wù)相關(guān)配套文件，明確電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵、服務(wù)對象、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍，明晰普遍服務(wù)的責(zé)任主體、實(shí)施主體及權(quán)責(zé)義務(wù)，制定電力普遍服務(wù)規(guī)劃、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式。出臺電力普遍服務(wù)基金管理辦法，建立電力普遍服務(wù)基金管理機(jī)構(gòu)，細(xì)化招標(biāo)辦法，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定獎懲措施。

建立電力普遍服務(wù)長效機(jī)制，保障中西部地區(qū)長期穩(wěn)定發(fā)展。從國際做法看，電力普遍服務(wù)基金的資金來源主要有兩類，一是電價附加，即從終端用電用戶的電價中收取電價附加，構(gòu)成普遍服務(wù)基金;二是借助財(cái)政撥款或從各電力企業(yè)的營業(yè)收入中按一定比例提取，以作為普遍服務(wù)基金。

從我國國情出發(fā)，短期內(nèi)建議仍然通過電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部“東西幫扶”的方式來支援中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)，考慮當(dāng)前電網(wǎng)企業(yè)開展內(nèi)部幫扶時存在的實(shí)際問題，建議價格主管部門在核定輸配電價時，允許將幫扶成本計(jì)入幫扶省份準(zhǔn)許總收入、通過幫扶省份輸配電價予以回收，同時，建議財(cái)稅主管部門對幫扶資金在省級電網(wǎng)之間流出、流入時免征所得稅，提高內(nèi)部幫扶效率。

長期來看，建議建立國家層面的電力普遍服務(wù)基金，打造科學(xué)合理的電力普遍服務(wù)的長效機(jī)制，針對電價承受能力較差的中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)給予稅收優(yōu)惠和運(yùn)營補(bǔ)貼，并對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資金來源和成本補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行明確。

降低政府基金及附加比重，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)監(jiān)管

電力作為商品本應(yīng)該執(zhí)行市場交易規(guī)則，不應(yīng)承擔(dān)商品之外的特殊功能，電價中的基金附加是因不同階段的特殊需求制定出臺的，隨著電力市場化改革推進(jìn)，這些特殊政策應(yīng)當(dāng)逐步取消或合理歸位，還原電力的商品屬性。

此外，轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者本質(zhì)上仍然屬于供電環(huán)節(jié)，本身并無定價權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的價格政策、傳導(dǎo)國家的調(diào)價措施并接受國家監(jiān)管，做好供電“最后一公里”服務(wù)。建議國家針對轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)出臺明確的措施辦法，加強(qiáng)對轉(zhuǎn)供電經(jīng)營行為的規(guī)范和監(jiān)管，進(jìn)一步明確轉(zhuǎn)供電經(jīng)營者電費(fèi)收取方式，要求按公平、公開的原則向所有用戶合理分?jǐn)傠娰M(fèi)。避免在電價傳導(dǎo)的最后一公里產(chǎn)生灰色地帶，影響國家各類調(diào)價政策的順暢傳導(dǎo)。

在改革的初期階段，應(yīng)切實(shí)做好電價核定與電網(wǎng)投資、電量增長、降低電價水平等問題的有效銜接，針對存在問題靈活施策、及時調(diào)整，保證電網(wǎng)企業(yè)合理的收益水平，確保電力系統(tǒng)長期穩(wěn)定可靠運(yùn)行。

盡快建立平衡賬戶的具體管理細(xì)則及實(shí)施細(xì)則。輸配電價平衡賬戶設(shè)立目標(biāo)是保障電網(wǎng)企業(yè)利潤處于合理、穩(wěn)定水平，既避免電網(wǎng)企業(yè)憑借壟斷地位獲得超額壟斷利潤，又不至于導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)發(fā)生政策性虧損，保障改革穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建議將平衡賬戶設(shè)定在電網(wǎng)企業(yè)，由政府價格部門監(jiān)督和調(diào)整使用。平衡賬戶調(diào)整機(jī)制觸發(fā)比例可根據(jù)各省市實(shí)際情況設(shè)定為6%至10%，最大限度減少調(diào)價的頻次，符合核價周期中的各方預(yù)期。平衡賬戶調(diào)整周期可設(shè)定為一年，與會計(jì)核算周期相一致，有利于各方穩(wěn)定經(jīng)營。

對于計(jì)劃外的新增政策性投資提出明確解決方案。針對電網(wǎng)作為實(shí)際出資方(歸屬權(quán)屬于電網(wǎng)企業(yè))的政策性有效資產(chǎn)，應(yīng)將其納入輸配電價核定的合理成本，并予以計(jì)提收益。

跨省跨區(qū)輸電線路輸配電價建議采用兩部制電價形式。電量電費(fèi)反映輸電服務(wù)的成本，容量電費(fèi)反映可靠供電、事故備用等安全服務(wù)的成本。此外，盡快將兩部制價格實(shí)施范圍擴(kuò)大到一般工商業(yè)用戶，一定容量以上的工商業(yè)用戶盡快執(zhí)行兩部制電價，促進(jìn)工商業(yè)用電合理反映供電成本。

完善電網(wǎng)企業(yè)考核制度，疏解監(jiān)管與考核間矛盾

目前，國務(wù)院國資委對電網(wǎng)企業(yè)考核是按照商業(yè)二類企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的，針對新型監(jiān)管模式和傳統(tǒng)績效考核體系之間的矛盾，建議盡快完善和創(chuàng)新對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核機(jī)制，調(diào)整經(jīng)營指標(biāo)在考核中所占的權(quán)重，使電網(wǎng)企業(yè)回歸專注于提供輸配電服務(wù)的功能定位，調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營考核方向。

突出電網(wǎng)公益屬性。在輸配電價改革背景下，激勵性管制的概念將逐步引入，而激勵考核指標(biāo)以投資精準(zhǔn)度、用戶滿意度以及供電可靠性等指標(biāo)為準(zhǔn)。因此應(yīng)進(jìn)一步在考核體系中體現(xiàn)相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)，體現(xiàn)電網(wǎng)公益性的特點(diǎn)，理順自身發(fā)展與指標(biāo)考核之間的關(guān)系。

突出發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)。電網(wǎng)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展要有前瞻性、宏觀性、策略性。我國電力消費(fèi)水平相對于發(fā)達(dá)國家還偏低，未來電網(wǎng)發(fā)展建設(shè)的任務(wù)還很繁重，電網(wǎng)的發(fā)展指標(biāo)更能體現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的需要，更能體現(xiàn)企業(yè)作為社會運(yùn)行一份子應(yīng)承擔(dān)的角色和責(zé)任，也更能體現(xiàn)政府對企業(yè)的定位。建議在電網(wǎng)企業(yè)考核指標(biāo)中突出發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的權(quán)重，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

完善績效考核體系。目前，國資委對電網(wǎng)企業(yè)的考核指標(biāo)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，主要涉及資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用、利潤等會計(jì)要素，建議加強(qiáng)相關(guān)指標(biāo)關(guān)系的研究，做好指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)工作，基于監(jiān)管體系，調(diào)整考核指標(biāo)體系。