我國(guó)碳排放權(quán)交易政策與節(jié)能和可再生能源等政策在管制范圍上存在相互交叉和重疊，實(shí)施效果之間存在相互影響，需要對(duì)它們之間的相互作用進(jìn)行分析，并據(jù)此改進(jìn)和完善其設(shè)計(jì)，避免不同政策之間的沖突。本文首先分析了全國(guó)碳排放權(quán)交易體系關(guān)鍵要素的設(shè)計(jì)，然后分別介紹了我國(guó)的相關(guān)節(jié)能政策和主要可再生能源政策，并通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系與相關(guān)節(jié)能政策和主要可再生能源政策之間可能存在的影響。具體影響有：全國(guó)碳排放權(quán)交易體系與相關(guān)節(jié)能政策之間存在相互促進(jìn)的作用，但也可能存在政策“冗余”、影響彼此實(shí)施的政治可行性等負(fù)面效應(yīng);我國(guó)主要可再生能源政策可以促進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易體系發(fā)揮作用，但反之則取決于配額分配方法和全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的抵消機(jī)制設(shè)計(jì)。本文建議為了避免節(jié)能政策和全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的沖突，應(yīng)該在不同的層級(jí)進(jìn)行兩者之間的協(xié)調(diào)，把握有關(guān)政策制定中的協(xié)調(diào)機(jī)會(huì);在全國(guó)碳排放權(quán)交易體系配額分配方 法設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該使化石燃料發(fā)電機(jī)組從整體上而言有一定的短缺，從而促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:碳排放權(quán)交易; 節(jié)能政策; 可再生能源政策; 政策協(xié)調(diào)

一、背景

為有效控制碳排放，我國(guó)實(shí)施了形式多樣的碳減排戰(zhàn)略、政策和措施，涉及調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 和能源結(jié)構(gòu)、推動(dòng)節(jié)能和提高能效、發(fā)展低碳能源、設(shè)立碳排放控制指標(biāo)、實(shí)施碳排放權(quán)交易(ETS)等多個(gè)方面(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2015;國(guó)務(wù)院，2016)。我國(guó)的 ETS政策與節(jié)能和可再生能源等政策在管制范圍和目標(biāo)設(shè)定等方面存在相互交叉和重疊，實(shí)施效果之間不可避免存在著直接或者間接的相互影響，因此，需要對(duì)它們之間可能存在的相互作用進(jìn)行分析，并 據(jù)此改進(jìn)和完善其設(shè)計(jì)，避免不同政策之間的沖突、促進(jìn)相互之間的協(xié)調(diào)，以便更好地發(fā)揮各 個(gè)政策的作用，降低政策的實(shí)施成本。

政策工具框架和要素設(shè)計(jì)的不同會(huì)導(dǎo)致不同政策之間的相互作用表現(xiàn)出不同的結(jié)果，包括補(bǔ)充(協(xié)同)、沖突(干擾)、重疊和中立四種(Oikonomou& Jepma，2008)。理論上而言，最佳的政策設(shè)計(jì)應(yīng)該明確不同政策所要針對(duì)的領(lǐng)域或者解決的問(wèn)題，避免不同政策之間的交叉， 例如針對(duì)決定能源系統(tǒng)發(fā)展的“滿意”“優(yōu)化”和“轉(zhuǎn)型”這三個(gè)不同領(lǐng)域，應(yīng)分別制定相應(yīng)的支柱政策，分別為能效政策、市場(chǎng)和定價(jià)政策以及技術(shù)政策(Grubb et al.，2015)。但在實(shí)踐中，由于一個(gè)政策往往針對(duì)多個(gè)目標(biāo)，比如通過(guò)可再生能源政策同時(shí)促進(jìn)能源系統(tǒng)的低碳化、 促進(jìn)可再生能源技術(shù)進(jìn)步以及改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量等，因此不可避免會(huì)出現(xiàn)多個(gè)政策同時(shí)對(duì)一 個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生影響的情況，從而導(dǎo)致不同政策之間交互影響的出現(xiàn)，因此有必要對(duì)不同政策設(shè) 計(jì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

在研究 ETS 與其他政策的相互作用時(shí)，常用的評(píng)估指標(biāo)主要包括有效性、成本效益、動(dòng)態(tài)效率、公平性、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響、政治可行性等(Antonioliet al.，2014;González，2007)。有效性指政策組合能夠?qū)崿F(xiàn)既定的減排目標(biāo); 成本效益也稱靜態(tài)效率，指政策組合實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的成本最小; 動(dòng)態(tài)效率指政策組合能夠?qū)Φ吞技夹g(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散提供持續(xù)的激勵(lì); 公平性是指公平地分配利益和成本，以減少政策組合可能的不利影響。在分析 ETS 與其他政策之間的相互作用時(shí)，應(yīng)綜合考慮以上因素，并據(jù)此優(yōu)化設(shè)計(jì)政策工具組合。

目前對(duì)于中國(guó) ETS 與其他政策之間的相互作用和協(xié)調(diào)的研究較少，僅有個(gè)別研究提到了協(xié)調(diào)的必要性(王班班、齊紹洲，2016;Jotzo & Lschel，2014)。由于歐盟 ETS等實(shí)施較早，因此對(duì)這些體系與節(jié)能政策、可再生能源政策之間相互作用的研究相對(duì)較多，歐盟等在政策制 定中也對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了較為有效的協(xié)調(diào)。

二、全國(guó)碳排放權(quán)交易體系的設(shè)計(jì)

通過(guò)對(duì)碳排放資源的市場(chǎng)化配置，碳排放權(quán)交易能夠以較低的社會(huì)總成本完成既定的碳 減排目標(biāo)，這是我國(guó)在碳減排領(lǐng)域首次大規(guī)模系統(tǒng)采用市場(chǎng)手段。北京、天津、上海、重慶、廣 東、湖北、深圳、福建等省市的 ETS 已于 2013 年后先后正式運(yùn)行; 全國(guó) ETS 也已經(jīng)于 2017 年正式啟動(dòng)(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2017a)。無(wú)論是試點(diǎn)還是全國(guó) ETS的設(shè)計(jì)中，如何考慮和其他相關(guān)政策的相互作用和協(xié)調(diào)都是一個(gè)重要問(wèn)題。

( 一) 全國(guó) ETS 的相關(guān)設(shè)計(jì)

全國(guó) ETS 的覆蓋行業(yè)將包括電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等高排放行業(yè)，初期將只納入二氧化碳這一種溫室氣體，重點(diǎn)排放單位的納入門(mén)檻為年度排放 2.6萬(wàn)噸二氧化碳( 綜合能源消費(fèi)量約 1 萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤) 。

為有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等帶來(lái)的我國(guó)高排放行業(yè)發(fā)展以及碳排放的較大不確定性，全國(guó)ETS 中的配額免費(fèi)分配將最優(yōu)先使用行業(yè)基準(zhǔn)線法，分配所使用的產(chǎn)量為重點(diǎn)排放單位的實(shí)際產(chǎn)出。這種方法將促進(jìn)納入重點(diǎn)排放的單位提高碳生產(chǎn)效率，而不限制其服務(wù)量，從而降 低體系實(shí)施的政治阻力。全國(guó)體系的碳排放上限將通過(guò)“自下而上”和“自上而下”兩種方式 相結(jié)合并以前者為主的方式確定，也就是體系的上限主要由配額的免費(fèi)分配確定( 張希良，2017) 。

全國(guó) ETS 將允許重點(diǎn)排放單位使用符合要求的核證自愿減排量完成其部分配額提交義務(wù)，以降低企業(yè)成本，并促進(jìn)體系外的減排努力，如可再生能源項(xiàng)目的實(shí)施。為保證全國(guó)體系 下的數(shù)據(jù)質(zhì)量，企業(yè)的碳排放、產(chǎn)量等相關(guān)數(shù)據(jù)都需要由經(jīng)認(rèn)可的核查機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī) 范進(jìn)行獨(dú)立核查。

( 二) 全國(guó) ETS 的法律基礎(chǔ)

為明確全國(guó)ETS 的設(shè)計(jì)思路，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)作為全國(guó)體系的主管部門(mén)在 2014 年以國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的形式發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》( 以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》) 。根據(jù)《行政許可法》，部門(mén)規(guī)章中無(wú)法設(shè)立行政許可①，只有法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定可設(shè)定行政許可，但設(shè)置針對(duì)核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理等行政許可對(duì)于保證全國(guó)體系的有效運(yùn)行至關(guān)重要，因 此國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于 2015 年向國(guó)務(wù)院提交了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》( 送審稿) 。《立法法》就行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的制定程序等方面有專門(mén)規(guī)定，而《規(guī)章制定程序條例》則就國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的制定作出了詳細(xì)的規(guī)定。廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的 意見(jiàn)是對(duì)于行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章制定的一致要求，作為部門(mén)規(guī)章的《管理辦法》的制定必須遵 守。這一要求為在全國(guó)體系的框架設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)與其他政策的關(guān)系奠定了程序基礎(chǔ)。

在《管理辦法》建議稿的制定過(guò)程中，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化司作為起草單 位以書(shū)面、會(huì)議等多種不同方式征求了國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)、各省級(jí)政府、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、代表性 企業(yè)、相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)其他司局等各方的意見(jiàn)和建議。在被正式征 求意見(jiàn)的部門(mén)中，工業(yè)和信息化部承擔(dān)著工業(yè)領(lǐng)域節(jié)能的重要職責(zé); 國(guó)家能源局肩負(fù)著可再生能源方面的重要職責(zé); 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)司則負(fù)有節(jié)能方面的職責(zé)。在《管理辦法》建議稿完成后，還需要經(jīng)過(guò)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)部的審查才能夠正式 出臺(tái)。很多節(jié)能和提高能效政策以及可再生能源政策與全國(guó) ETS 之間有著直接的關(guān)聯(lián)和相互影響，因而《管理辦法》制定的過(guò)程，存在多個(gè)協(xié)調(diào)全國(guó)體系框架設(shè)計(jì)與相關(guān)政策的機(jī)會(huì)。

三、節(jié)能政策與全國(guó) ETS 的相互作用

我國(guó) 2005 年開(kāi)始實(shí)施以節(jié)能優(yōu)先為核心的能源戰(zhàn)略，并于 2006 年在《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中首次提出單位 GDP 能耗下降的約束性目標(biāo)，之后在 2007 年修訂通過(guò)的《節(jié)約能源法》中明確實(shí)行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評(píng)價(jià)制度，將節(jié)能目標(biāo)完成 情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容。而工業(yè)企業(yè)占我國(guó)一次能源消費(fèi)總 量的 70%左右，一直是節(jié)能政策的重點(diǎn)。

( 一) 相關(guān)節(jié)能政策

( 1) 分級(jí)約束性目標(biāo)。自“十一五”以來(lái)，我國(guó)將各個(gè)五年計(jì)劃中的單位 GDP 能耗下降目標(biāo)均逐級(jí)分解到省( 自治區(qū)、直轄市) 、市、縣( 區(qū)) 和重點(diǎn)用能單位，并將其完成情況作為各級(jí)政府和國(guó)有企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。同時(shí)要求地方政府和重點(diǎn)用能企業(yè)要將五年約束性目標(biāo)任務(wù)落實(shí)到每一年，并每年接受上級(jí)政府的評(píng)價(jià)考核(國(guó)務(wù)院，2007)。

( 2) 重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動(dòng)。我國(guó)一直把行政指令作為節(jié)能工作的主要著力點(diǎn)。2006 年起，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭啟動(dòng)千家企業(yè)節(jié)能行動(dòng)，在鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化 工、建材、紡織、造紙等 9 個(gè)重點(diǎn)耗能行業(yè)中，選擇了年綜合能源消費(fèi)量達(dá)到 18 萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的 1008家企業(yè)，向各個(gè)企業(yè)下達(dá)了強(qiáng)制性節(jié)能量目標(biāo)(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2006)。

2011 年起，重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動(dòng)覆蓋范圍擴(kuò)大到年綜合能源消耗量達(dá)到 1 萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤的工業(yè)企業(yè)以及年綜合能源消費(fèi)量達(dá)到 5000 噸標(biāo)準(zhǔn)煤的賓館、飯店、學(xué)校等，共計(jì) 16078 家重點(diǎn)用能單位(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2011)。2017年，重點(diǎn)用能單位“百千萬(wàn)”行動(dòng)開(kāi)始實(shí)施，對(duì)象為年綜合能源消費(fèi)量 10000 噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上以及相關(guān)部門(mén)指定的綜合能源消費(fèi)量 5000 ～ 10000 噸標(biāo)準(zhǔn)煤的用能單位，國(guó)家、省、地市分別對(duì)“百家”“千家”“萬(wàn)家”重點(diǎn)用能單位設(shè)定“十三 五”及年度能耗總量控制和節(jié)能目標(biāo)( “雙控”目標(biāo)) 并進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核( 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2017b)。同時(shí)，為了促進(jìn)“雙控”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，用能權(quán)交易被提了出來(lái)并在相關(guān)的省份進(jìn)行試點(diǎn)(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2016)。

( 3) 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策。我國(guó)一直利用財(cái)政補(bǔ)貼政策支持企業(yè)實(shí)施節(jié)能改造。2006 年起，中央政府設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)資金，對(duì)工業(yè)企業(yè)實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造、推廣合同能源管理、節(jié)能基礎(chǔ)能力 建設(shè)等給予補(bǔ)貼。各級(jí)地方政府也安排節(jié)能專項(xiàng)資金，對(duì)節(jié)能量較小的技改項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼。