( 二) 節能政策與全國 ETS 的相互影響

從全國ETS 以及最新的重點企業節能行動的設計可以看出，全國 ETS 所覆蓋的重點排放單位也屬于重點企業節能行動所約束的重點用能單位，加之我國的能源結構以化石能源為 主，因此節能政策的設計和實施對于全國 ETS 的實施效果將產生直接和重大的影響; 反之亦然。

首先，為避免對經濟發展的過度沖擊，全國 ETS 下將最優先采用基于企業實際產量的行業基準線法進行免費配額分配，不限制企業產量的提高，而重點用能單位面對的是強度和總 量的“雙控”目標，而且該“雙控”目標的實現不能通過企業之間的交易完成。因此，在企業產 量大幅度增長的情況下，“雙控”目標會成為約束企業最終決策的實質性政策，只要企業完成 了“雙控”目標，其不需額外努力就可以實現免費配額的剩余。由于企業決策實際上不受全國ETS的影響，該政策就變得“冗余”。反之，在企業產量沒有大幅度增長的情況下，如果全國ETS 下的配額分配基準值設定過于嚴格，也存在企業完成了全國 ETS 下配額提交義務即自動完成了“雙控”目標的情形。

其次，在全國 ETS 下，企業可以通過配額買賣的方式，以比較低的成本完成其配額提交義務，但在“雙控”目標下，除了試點地區外，企業不能進行節能量或者用能權的買賣，無法以比 較低的成本完成其“雙控”目標。因此，雖然碳排放和化石燃料消耗量緊密相關，但兩類指標 的交易限制卻截然不同。

再次，全國 ETS 下企業的碳排放核算關注的是企業的實際排放，而不重點關注企業降低排放的方式，但在節能政策下，對企業節能量的核算僅局限于“因用能系統的能源利用效率提 高而形成的年能源節約量，不包括擴大生產能力、調整產業結構等途徑產生的節能效果”( 國家發展和改革委員會、財政部，2008)。因此，兩者的核算范圍有可能存在不完全一致的情況。另外，企業通過實施技術升級改造等可以帶來節能降碳雙重成效，既可以獲得節能方面的財政資金補貼獎勵，也可以在全國 ETS 中獲益，但兩者之間可能存在標準不一致、重復補貼等問題。

最后，在全國 ETS 下，重點排放企業需要根據要求的范圍和技術規范等報告其碳排放，所報送的數據需要經過第三方的嚴格核查(國家發展和改革委員會辦公廳，2017);在節能政策下，重點用能單位也需要報告其年度能源利用狀況，相關節能主管部門負責對報告狀況進行審查，或者由審核機構對其節能量進行審核(國家發展和改革委員會，2008)。但兩個報告體系的口徑以及核查/ 審核的要求均不一致，因而導致了同一個企業在兩個體系下所報送的數據存在較大差異。

從上述全國 ETS 和節能政策的相互影響來看，兩個政策的實施均能夠促進另外一個政策目標的實現，不影響彼此的有效性。由于一個政策的實施可能導致另外一個政策變為“冗余” 以及節能政策的實施導致 ETS 所提供的靈活性不能被充分發揮，因此兩個政策對于彼此的成本效益有明顯的負面影響; 兩個政策的實施實際上也存在著相互之間的競爭，有可能會影響彼此實施的政治可行性。

( 三) 節能政策與全國 ETS 的協調

為了避免節能政策和全國 ETS 的沖突，可以考慮從不同的層級進行兩者之間的協調。在全面深化改革進程中，中央一直強調要重視頂層設計，以便從全局角度系統規劃相互關聯的 改革任務，以避免相關政策的互相不協調，提高實現相關政策目標的效率。碳排放權交易和 相關節能政策作為推進生態文明建設的重要抓手，均被列入了《生態文明體制改革總體方 案》。這是一次非常難得的在最高層面對全國 ETS 政策與相關節能政策進行協調的機會，最理想的結果是明確以已經實施多年而且覆蓋化石能源利用的碳排放權交易作為統領政策，而 不設立與之沖突的用能權交易政策。但令人遺憾的是，《生態文明體制改革總體方案》的同一 段中包括了推行用能權和碳排放權交易制度的表述，而根本未觸及兩者的相互作用和協調問題。

如不能在用能權交易制度是否設立的層面進行協調，那么一個次優的選擇就是在技術層 面對兩個政策進行協調，例如協調碳排放權交易下的配額分配方法和用能權交易下初始用能 權的確定方法等。國家發展和改革委員會是兩個政策的主管部門，因此，兩個政策制定過程 中相關司局之間的征求意見以及討論兩者的國家發展和改革委員會委務會為其協調提供了 另外一個重要的政策協調機會。但技術層面的協調目前似乎也比較欠缺。

中央層面的協調雖然比較缺乏，但個別地方嘗試著對兩者進行了部分協調。比如在北 京，財政補貼的節能項目所實現的部分節能量可以轉化為減排量并用于履行企業在碳排放權交易下的部分義務(北京市發展和改革委員會、北京市園林綠化局，2014)。

四、可再生能源政策與碳排放權交易政策的相互作用

( 一) 主要可再生能源發展政策

我國主要通過五個方面的政策支持可再生能源發展，即發展目標制度、強制上網制度、分 類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度，其中總量目標和分類電價制度與全國 ETS 的實施緊密相關。

( 1) 發展目標制度。實踐中，我國主要通過非化石能源比重目標和可再生能源發展五年規劃確定可再生能源發展目標，尤其是后者對于可再生能源發展具有直接和重大的影響。例如，《可再生能源發展“十三五”規劃》提出到 2020年可再生能源年利用量達到 7.3億噸標準煤;《關于建立可再生能源開發利用目標引導制度的指導意見》(國家能源局，2016)要求各地建立一次能源消費總量中可再生能源比重及全社會用電量中消納可再生能源電力比重的指 標管理體系等。

( 2) 分類電價制度。水電之外的可再生能源發電可以享受高于燃煤標桿電價的扶持電價，其中與當地燃煤標桿電價對應的費用由電網企業結算，高于當地燃煤標桿電價的差額則 由專門設立的可再生能源發展基金支付，其資金來自國家財政安排的專項資金和可再生能源 電價附加。可再生能源電力的快速發展導致對可再生能源補貼資金需求的快速增長，雖然國家五次提高可再生能源電價附加標準，但截止到 2017 年底，全國可再生能源補貼缺口已達到1000 億元。

( 3) 可再生能源綠色證書。為緩解可再生能源補貼資金的缺口問題，國家出臺了《可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度》，為來自陸上風電、光伏的可再生能源發電量 發放綠色電力證書，綠色電力證書出售后，相應的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補貼(國家發展和改革委員會等，2017)。

( 4) 碳減排收益。除了針對可再生能源發展的專門政策外，我國可再生能源的發展也在

2001 年后的特定時間段內，通過產生和出售碳減排指標，極大地受益于《京都議定書》下的清潔發展機制( CDM) 以及我國國內的自愿減排市場。

( 二) 可再生能源政策與全國 ETS 的相互影響

發電行業是我國最大的碳排放部門，是全國 ETS 最先納入的部門，無論可再生能源政策還是全國 ETS，都將對發電行業的發展產生直接的影響。兩個政策之間的相互影響主要表現在兩個方面:

首先，可再生能源政策通過提供補貼等方式，提高可再生能源發電相對其他發電技術的 相對競爭力; 而全國ETS 則通過對納入全國 ETS 發電企業的管制改變化石燃料發電技術相對其他發電技術包括可再生能源發電技術的相對競爭力。全國 ETS 是否有助于促進可再生能源的發展，一個重要的因素就是免費配額分配方法等關鍵要素的設計。簡單而言，如果配額 分配的結果是化石燃料機組配額普遍短缺，則 ETS 會起到明顯的促進可再生能源發展的作用; 如果化石燃料機組的配額普遍剩余，則 ETS 不會起到促進可再生能源發展的作用，但是否會阻礙其發展則還取決于可再生能源發展目標的強制力等因素。

其次，全國 ETS 將允許納入企業使用符合要求的核證自愿減排量抵消其部分碳排放量， 而可再生能源項目是核證自愿減排量的潛在重要來源項目，因此，從這個意義上講，全國 ETS 將與可再生能源政策形成合力，促進可再生能源的發展。全國體系對可再生能源的具體促進 力度，則取決于全國體系對于自愿減排指標的具體要求( 比如合格項目類型等) 、自愿減排量的價格、可再生能源在自愿減排項目中的相對競爭力等。

從上述全國 ETS 和可再生能源政策的相互影響來看，可再生能源政策的實施可以降低碳排放，因而可以促進全國 ETS 效果的實現; 但全國 ETS 是否能夠促進可再生能源的發展則主要取決于配額分配方法能夠在多大程度上促進可再生能源發展，而促進哪些可再生能源的發 展還取決于全國碳排放權交易體系下的抵消機制設計。因此，從有效性、成本效益和公平性 等多個角度來看，兩者政策的設計都需進行必要的協調。

( 三) 可再生能源發展政策與全國 ETS 的協調

為了避免全國 ETS 下的配額分配方法設計對可再生能源的發展產生可能的不利影響，需要確保納入體系的發電設施，尤其是與可再生能源發電競爭的化石燃料發電機組從整體上而 言應該有一定的配額短缺。這一方面可以提高化石燃料發電的成本，從而降低其相對競爭 力; 另一方面也可以保證市場上對自愿減排指標有需求，從而可以為可再生能源項目的實施提供額外的收入。全國體系下的配額分配將首要采用基準線法，因此實現上述目標的主要方 式是設定合適的基準值。基準值越低，則納入體系發電設施獲得的免費配額越少，其相對可 再生能源發電的競爭力越弱; 反之亦然。但基準值的設定也需要考慮化石燃料機組的總體經濟性，不能過分增加其成本，從而增加全國 ETS 的推行阻力。

目前，全國 ETS 下抵消機制的詳細規則尚在制定中，其對可再生能源發展的促進作用尚不清晰。根據碳排放權交易試點的經驗，對可用于抵消目的核證自愿減排指標的相關限制可 能包括: 來源的項目類型、簽發時間、抵消比例等。在確定全國體系下的相關限制條件時，需要充分考慮可再生能源政策的設計初衷，比如是否需要通過抵消機制促進水電項目的發展 等。要成為合格的自愿減排項目從而產生可在全國碳排放權交易體系下使用的減排指標，項 目需要滿足額外性的要求。如何考慮強制性可再生能源發展目標，尤其是針對發電企業的目 標，是另一個需要考慮的問題。為了與可再生能源政策保持一致，可以在額外性論證中不考 慮這些強制性要求，或者通過設立適當打折后的排放基準線來為可再生能源項目獲得減排效 益提供確定性。

五、結論

由于節能和可再生能源政策與全國 ETS 的實施效果之間存在各種直接和間接的相互影響，因此全國 ETS 的設計應該與其他兩個政策的設計進行有效的協調，以提高其共同實施的有效性、成本效益、公平性和政治可行性等。

全面深化改革中一直被強調的頂層設計以及相關政策制定中的強制性征求意見規定為 這種政策協調提供了必要的機會，但實踐表明，這種政策協調還需要進一步加強。而要做到 這一點，除需要對全國 ETS 與其他政策之間的相互作用有清晰的理解之外，更需要有破除部門利益的政治勇氣。歐盟從最初的缺乏協調到以碳減排目標統領節能和可再生能源目標的 實踐，或許對我國具有一定的參考意義。作者：段茂盛

清華大學能源環境經濟研究所

清華大學中國碳市場研究中心