網絡威脅對電力系統的影響將是涉及國家安全、公共安全和國民經濟的至關重要的問題。智能電網的出現和發展表現為電能和信息的雙向或多向流動，電網的發展越來越多地與息網絡發展相交融。信息安全涉及電網全生命周期和各方利益，其復雜性以及實時性的要求，決定了電網的信息安全是一個全面持續的挑戰。

      美國能源部2011年發布的《實現能源傳輸系統信息安全路線圖》，明確指出信息安全是確保電網有效運行、保障智能電網發展的關鍵性因素口，需要政府部門、研究機構、各利益相關方等協同努力，以保障電網的安全性。美國憑借其雄厚的信息技術基礎，建立并逐步完善形成廣各層級多方協同的息安全運作機制，很多舉措對于中國電力行業信息安全建設，具有很好的參考價值。本文介紹了美國能源傳輸系統信息安全路線圖，同時梳理了信息安全的管理機構、研究資源提供的組織和技術保障基本狀況。

      一、美國電力行業信息安全的戰略框架

      為響應奧巴馬政府關于加強國家能源基礎設施安全(13636行政令，即ExecutiveOrder 13636-Improving Critical Infrastructure Cybersecurity)的要求美國能源部出資能源行業控制系統工作組(Energy Sector ControlSystems Working Group, ESCWG)在《保護能源行業控制系統路線圖》的基礎上，于2011年發布了《實現能源傳輸系統信息安全路線圖》。2011路線圖為電力行業未來10年的信息安全制定了戰略框架和行動計劃，體現了美國加強國家電網持續安全和可靠性的承諾和努力。

      路線圖基于風險管理原則，明確了至2020年美國能源傳輸系統網絡安全目標、實施策略及里程碑計劃指導行業、政府、學術界為共同愿景投入并協同合作。2011路線圖指出：至2020年要設計、安裝、運行、維護堅韌的能源傳輸系統要設計、安裝、運行、維護堅韌的能源傳輸系統，美國的能源行業的網絡安全目標已從安全防護轉向系統堅韌。路線圖提供了實現目標的5個策略，為行業、政府、學術界指明了發展方向和工作思路。(1)建立安全文化。(2)評估和監測風險。(3)指定和實施新的保護措施。(4)開展事件管理。(5)持續安全改進。

      為及時跟蹤2011路線圖實施情況，能源行業控制系統工作組(ESCSWG)提供了ieRoadmap交互式平臺。通過該平臺共享各方的努力成果，掌握里程碑進展情況，使能源利益相關者為路線圖的實現作一致努力。

      二、美國電力行業信息安全管理機構

      承擔美國電力行業信息相關職責的主要政府機構和組織包括：國土安全部（DHS），能源部（DOE）、聯邦能源管理委員會（FERC），北美電力可靠性公司（NERC）以及各州公共事業委員會（PUC）。

      2.1 國土安全部

      美國國土安全部是美國聯邦政府指定的基礎設施信息安全領導部門，負責監督保護政府網絡安全，為私營企業提供專業援助。2009年DHS建立了國家信息安全和通信集成中心負責與聯邦相關部門、各州、各行業以及國際社會共享網絡威脅發展趨勢，組織協調事件響應。

      2.2 美國能源部

      美國能源部不直接承擔電網信息安全的管理職責，而是通過指導技術研發和協助項目開發促進私營企業發展和技術進步。能源部的電力傳輸和能源可靠性辦公室(Office of Electricity Delivery & Energy Reliability)承擔加強國家能源基礎設施的可靠性和堅韌性的職責，提供技術研究和發展的資金，推進風險管理策略和信息安全標準研發，促進威脅信息的及時共享為電網信息安全戰略性綜合方案提供支撐。

      能源部2012年與美國國家標準技術研究院、北美電力可靠性公司合作編制了《電力安全風險管理過程指南》(Electricity Subsector Cybersecurity Risk Management Process)；2014年與國土安全部等共同協作編制完成了《電力行業信息安全能力成熟度模型》(Electricity Subsector cybersecurity Capability Maturity Model)，以支撐電力行業的信息安全能力評估和提升；2014年資助能源行業控制系統工作組(ESCSWG)形成了《能源傳輸系統網絡安全采購用語指南》以加強供應鏈的信息安全風險管理。

      在2011路線圖的指導下，能源部啟動了能源傳輸系統的信息安全項目，資助愛達荷國家實驗室建立SCADA安全測試平臺，發現并解決行業面臨的關鍵安全漏洞和威脅；資助伊利諾伊大學等開展值得信賴的電網網絡基礎結構研究

      2.3 聯邦能源管理委員會

      聯邦能源管理委員會負責依法制定聯邦政府職責范圍內的能源監管政策并實施監管，是獨立監管機構。2005年能源政策法案授權FERC監督包括信息安全標準在內的主干電網強制可靠性標準的實施。2007年能源獨立與安全法案賦予FERC和國家標準與技術研究所相關責任以協調智能電網指導方針和標準的編制和落實。2011年的電網網絡安全法案要求FERC建立關鍵電力基礎設施的信息安全標準。

      2007年FERC批準由北美電力可靠性公司制定的《關鍵基礎設施保護》標準為北美電力可靠性標準之中的強制標準，要求各相關企業執行旨在保護電網，預防消息系統攻擊事件的發生

      2.4 北美電力可靠性公司

      北美電力可靠性公司是非盈利的國際電力可靠性組織。NERC在FERC的監管下，制定并強制執行包括信息安全標準在內的大電力系統可靠性標準，開展可靠性監測、分析、評估、信息共享，確保大電力系統的可靠性。

      NERC發布了一系列的關鍵基礎設施保護(CIP)標準作為北美電力系統的強制性標準；與美國能源部和NIST編制廣《電力行業信息安全風險管理過程指南》，提供了網絡安全風險管理的指導方針。

      歸屬NERC的電力行業協調委員會(ESCC)是聯邦政府與電力行業的主要聯絡者，其主要使命是促進和支持行業政策和戰略的協調，以提高電力行業的可靠性和堅韌性。

      NERC通過其電力行業信息共享和分析中心(ES-ISAC)的態勢感知、事件管理以及協調和溝通的能力，與電力企業進行及時、可靠和安全的信息共享和溝通。通過電網安全年會發布簡報，提供威脅應對策略、最佳實踐的討論共享和培訓機會；組織電網安全演練檢查整個行業應對物理和網絡事件的響應能力，促進協調解決行業面臨的突出的網絡安全問題。

      2.5 州公共事業委員會    

      美國聯邦政府對地方電力公司供電系統的可靠性沒有直接的監管職責。各州公共事業委員會負責監管地方電力公司的信息安全，大多數州的ＰＵＣ沒有網絡安全標準的制定職責。PUC通過監管權力，成為地方電力系統和配電系統網絡安全措施的重要決策者。全國公用事業監管委員協會作為PUC的一個聯盟協會，也采取措施促進PUC的電力網絡安全丁作呼吁PUC密切監控網絡安全威脅，定期審査各自的政策和程序，以確保與適用標準、最佳實踐的一致性。

      三、美國電力行業信息安全研究機構

      參與美國電力行業信息安全研究的機構和組織主要有商務部所屬的國家標準技術研究院及其領導下的智能電網網絡安全委員會、國土安全部所屬的能源行業控制系統工作組，重點開展電力行業信息安全發展路線圖、框架以及標準、指南的研究。同時，能源部所屬的多個國家實驗室提供網絡安全測試、網絡威脅分析、具體防御措施指導以及新技術研究等。

      3.1 國家標準技術研究NIST

      根據2007能源獨立與安全法令，美國國家標準技術研究院負責包括信息安全協議在內的智 能電網協議和標準的自愿框架的研發。

      NIST于2010年至2014年陸續發布了《智能電網互操作標準的框架和路線圖》1.0、2.0和3.0版本，明確了智能電網的網絡安全原則以及標準等。2011年3月，NIST發布了信息安全標準和指導方針系列中的旗艦文檔《NIST SP800-39，信息安全風險管理》，提供了一系列有意義的信息安全改進建議。2014年2月，根據13636行政令，發布了《提高關鍵基礎設施網絡安全框架》第一版，以幫助組織識別、評估和管理關鍵基礎設施信息安全風險。

      NIST正在開發工業控制系統（ICS）網絡安全實驗平臺用于檢測符合網絡安全保護指導方針和標準的工業控制系統的性能，以指導工業控制系統安全策略最佳實踐的實施。

      3.2 智能電網網絡安全委員會

      智能電網網絡安全委員會其前身是智能電互操作組網絡安全工作組(SGIP-CSWG)。SGCC一直專注于智能電網安全架構、風險管理流程、安全測試和認證等研究，致力于推進智能電網網絡安全的發展和標準化。

      在NIST的領導下，SGCC編制并進一步修訂了《智能電網信息安全指南》，提出了智能電網信息安全分析框架，為組織級研究、設計、研發和實施智能電網技術提供了指導性工具。

      3.3 國家電力行業信息安全組織(NESCO)  

      能源部組建的國家電力行業信息安全組織(National Electric Sector Cybersecurity Organization, NESCO)，集結了美國國內外致力于電力行業網絡安全的專家、開發商以及用戶，致力于網絡威脅的數據分析和取證工作⑴。美國電力科學研究院(EPRI)作為NESCO成員之一提供研究和分析資源，開展信息安全要求、標準和結果的評估和分析。NESCO與能源部、聯邦政府其他機構等共同合作補充和完善了2011路線圖的關鍵里程碑和目標

      3.4 能源行業控制系統工作組(ESCSWG)

      隸屬國土安全部的能源行業控制系統工作組由能源領域安全專家組成，在關鍵基礎設施合作咨詢委員會框架下運作。在能源部的資助下ESCSWG編制了《實現能源傳輸系統信息安全路線圖》、《能源傳輸系統網絡安全采購用語指南》。

      3.5 美國能源部

      美國能源部（United States Department of Energy）是美國聯邦政府的一個下屬部門，主要負責美國聯邦政府能源政策制定，能源行業管理，能源相關技術研發、武器研制等。最高領導為能源部長，現任歐內斯特·莫尼茲。美國能源部總部設在華盛頓西南的詹姆斯佛瑞斯塔大廈，另外在馬里蘭州的瑪麗蘭德（German town, Maryland）也設有辦公地點。

      能源部的廣泛職責也體現在其內設的大量準自治組織。《能源部組織法》明確規定，能源部設8名助理部長，承擔以下職責：

      包括各種能源生產和利用形式的能源資源應用；

      能源研究與開發；

      環境保護的職責；

      國際項目和國際政策；

      與核武器管理、研究和開發相關的國家安全職責；

      政府間政策和交往，尤其與州政府與地方政府的關系；

      能源產業中的消費者保護與競爭；

      核廢物管理；

      能源節約，包括制定統一的國家能源節約戰略；

      電力市場建設；

      公眾和與國會的關系。

      3.5.1 美國能源部下屬實驗室

      美國能源部管理著世界上最大的能源實驗室系統, 是美聯邦政府在基礎科學研究方面最主要的管理和資助機構。由于研究領域涉及原子能、節能、可再生能源、清潔能源的理論和應用等許多方面, 故這一實驗室系統具有跨學科協同作戰的特點和優勢。這些實驗室當中有11個名稱中帶“國家”(National)的實驗室, 即阿貢國家實驗室、布魯克海文國家實驗室、愛達荷國家工程實驗室、勞倫斯伯克利國家實驗室、勞倫斯利弗莫爾國家實驗室、洛斯阿拉莫斯國家實驗室、橡樹嶺國家實驗室、大西洋西北國家實驗室、桑迪亞國家實驗室費米國加速器實驗室和國家可再生能源實驗室, 通常稱它們為國家實驗室, 它們是能源部也是美國政府中規模最大實力最強的實驗室。

      重點領域主要包括高能物理、核科學、等離子體科學、計算科學、材料科學，以及生物、化學、環境科學等。這些國家實驗室在高能物理、核科學、等離子體科學、計算科學等領域的研究代表著當今世界最高水平，其主要下屬實驗室如圖所示。

      美國能源部(Department of Energy，DOE)下屬多個能源實驗室從事信息安全的研究，研發的信息安全防護措施與技術直接用于電力相關示范項目中,其中與電力信息安全相關的主要有以下幾個實驗室：

      1）太平洋西北國家實驗室(Pacific NorthwestLaboratory)

      太平洋西北國家實驗室是美國能源部所屬的同家綜合性實驗室，研究解決美國在能源、環境和國家安全等方面最緊迫的問題。是能源部與巴特爾紀念研究所聯合管理的多計劃實驗室。目前的重點研究領域有：提高核反應堆系統技術、核工業廢物處理、國防器材生產、節能、再生能源系統、以及能源生產中放射性核素、無機化學污染物和復雜有機對環境及人體健康的影響。

      PNNL提出的安全SCADA通信協議(secure serial communicationsprotocol, SSCP)的概念，有助于實現遠程訪問設備與控制中心之間的安全通信。發布的相關研究報告有《工業控制和SCADA的安全數據傳輸指南》等。PNNL目前正在開展仿生技術提高能源領域網絡安全的研究項目。

      2）愛達荷國家實驗室(INL)

      愛達荷國家實驗室成立于1949年是為美國能源部在能源研究、國家防御等方面提供支撐的應用工程實驗室。近十年來，INL與電力行業合作，加強了電網可靠性、控制系統安全研究。

      在美國能源部的資助下，INL建立了包含美國國內和國際上多種控制系統的SCADA安全測試平臺以及無線測試平臺等資源，目的對SACDA進行全面、徹底的評估，識別控制系統脆弱點，并提供脆弱點的消減方法。通過能源部的能源傳輸系統信息安全項目，INL提出了采用數據壓縮技術檢測惡意流量對SCADA實時網絡保護的方法。為支持美國國土安全部控制系統安全項目，INL開發并實施了培訓課程以增強控制系統專家的安全意識和防御能力。

      INL發布的相關研究報告有《SCADA網絡安全評估方法》、《控制系統十大漏洞及其補救措施》、《控制系統網絡安全：深度防御戰略》、《控制系統評估中常見網絡安全漏洞》《能源傳輸控制系統漏洞分析》等。

      3）桑迪亞國家實驗室(Sandia NationalLaboratories)

      桑迪亞國家實驗室是能源部與美國電話電報公司子公司之一，桑迪亞公司聯合管理的多計劃實驗室。主要從事核武器系統中非核部分的研究開發，如設計電氣系統保險、解除保險、引爆、發射系統、中子發生器和指揮控制設備等；從事材料、組件及儀器技術的研究和長期開發工作，以提高核武器的效力、安全性、耐受性和可靠性等性能；并承擔能源開發與改進方面的工作，在這方面的最大研究計劃之一是強粒子束控制的熱核聚變的開發。與能源有關的其他研究項目還包括：礦物能源、太陽能、地熱能、磁聚變、聚變能、核工業廢物處理、環境、能源研究（包括研究燃燒、地球科學、材料科學和重離子核物理學）。

      桑迪亞國家實驗室是能源部所屬的多學科國家實驗室，也是聯邦政府資助的研究和發展中心。SNL發布的研究報告有《關鍵基礎設施保護網絡漏洞評估指南》、《控制系統數據分析和保護安全框架》、《過程控制系統的安全指標》、《高級計量基礎設施安全考慮》、《微電網網絡安全參考結構》等。在能源部的資助下，SNL開展了關于供應鏈威脅的研究項目，形成的威脅模型有助于指導安全解決方案的選擇以及新投資的決策。

      四、美國國家實驗室管理機制

      4.1 分類

      從管理機制上進行分類，美國國家實驗室主要分為兩類：

      第一類是政府擁有資產、政府直接管理運營的國家實驗室，即GOGO(Government-Ownedand Government-Operated)實驗室，其雇員和管理者均為聯邦政府雇員。這類實驗室主要開展戰略性、前瞻性、探索性以及涉及國家安全等保密性的研究工作，其管理相對簡單直接，即由主管部門根據國家需要制定實驗室的研究計劃，并負責執行。

      第二類是政府擁有資產、由承包商管理運營的國家實驗室，即GOCO(Government-Owned and Contractor-Operated)實驗室，承包商一般是大學、企業或其他非營利機構，由聯邦政府有關部門通過競爭方式選取，其人員不是聯邦政府雇員，而是按照大學、企業和研究機構的一套管理體制成為大學、研究機構和公司的雇員，雇員由承包商聘用并按其員工管理。

      在上述管理模式中，GOCO模式更有利于對國家的研究重點和社會需求做出快速響應，資源配置和使用更加靈活有效，能夠吸引世界一流的科學人才，還可以更好地利用大學和企業的研發和管理經驗，提高研發效率，推動科學技術進步，從而被一些國家實驗室所采用。如能源部17個國家實驗室中，除國家能源技術實驗室(National Energy Technology Laboratory)是GOGO管理模式外，其余16個都采用GOCO管理模式。而且，能源部國家實驗室和其他部門的一些國家實驗室運用同樣的管理方式，成為了世界領先的研究機構，在長達60年的時間里，保持了科學上的卓越地位，為國家安全做出了重要貢獻，證明這種管理模式是成功的。

      4.2 美國能源部實驗室管理機制

      4.2.1 政府部門層面

       能源部的17個國家實驗室分屬于能源部的6個項目辦公室和機構，其中科學辦公室(SC)擁有10個國家實驗室，是擁有國家實驗室最多的單位，其他7個實驗室分別屬于核能源科學技術辦公室、國家核安全局、環境管理辦公室、化石能源辦公室、能源效率和可再生能源辦公室。為了充分管理和利用好國家實驗室，在聯邦政府部門、部門內有關辦公室都有著不同層次的管理與協調機制。

      4.2.1.1 國家實驗室主任理事會(NLDC)

      為了推動DOE各類任務的完成，通過在高層次、有著廣泛利益的戰略問題和關切上的合作與協調來提高DOE和國家實驗室的效率，并為部長和DOE高層管理者提供有關實驗室建設方面一致的意見，DOE成立了國家實驗室主任理事(NLDC)。NLDC由能源部17個國家實驗室的主任組成，代表DOE實驗室集合體的科技領導力，是整個DOE實驗室集合體之間進行協調和互動的機制。

      1）NLDC執行委員會

      NLDC下設一個執行委員會，負責組織和協調NLDC的活動。執行委員會成員由NLDC成員選舉產生，包括：1名發言人、1名國家核安全(NNSA)實驗室成員、1名多目標實驗室成員和1名單一目標實驗室成員。執行委員會成員的新任與離任時間要與新一屆DOE政府的第1次會議同時進行。

      NLDC執行委員會代表、各DOE實驗室與能源部長及DOE高層管理人員，每月舉行1次電話會議，確定、討論并解決出現的問題；每3個月，在華盛頓特區或其他地點舉行1次面對面的會議。DOE的參會者包括部長、常務副部長、3個副部長(或他們的代表)及秘書長，其他官員(如總顧問或助理部長)根據議題參加部分會議及有關的討論；NLDC的參加者包括4個執行委員會成員及1個執行秘書，其他NLDC成員根據議題參加會議。

      2）NLDC常務工作組

為了對某些問題和影響提供深刻的見解，并有助于與DOE不同的辦公室一起執行工作，NLDC設立了3個常務工作組，分別代表3個討論議題：研究、運營和信息技術，并設有首席研究官(CRO)、首席運營官(COO)及首席信息官(CIO)。工作組由執行委員會管理，但與DOE的正式接觸還是要通過NLDC，每個工作組與DOE的對應部門有日常的合作，討論并解決有關問題。

      4.2.1.2 能源部科學辦公室

      能源部“科學辦公室”(SC)是美國基礎科學研究的最大支持單位，負責提供超過40％的國家基礎研究經費。SC負責10個國家實驗室的實際工作，其任務是確保這些實驗室集中精力獨立或共同實現DOE的任務，分配政府的資源，提供支持以使其保持長期的科學技術優勢，并促使各實驗室在競爭與合作間保持適當的平衡。SC要求每個實驗室的領導團隊每年都要確定一個其實驗室未來發展的長遠愿景，為SC領導層和實驗室討論實驗室未來的發展方向、優勢和劣勢、現實和長遠的挑戰以及資源需求提供一個基點。

      SC有專門負責外部運轉(field operation)的副主任(deputy director for field operations, DDFO)，主要負責與國家實驗室有關的工作。外部運轉負責建設和運行研究設施，并管理執行過程，將批準的項目資助提供給合適的管理運營承包商和個別研究人員。能源部科學辦公室設有2個總部辦公室，10個現場辦公室(site office)和1個綜合支持中心(integrated support center, ISC)，其國家實驗室管理結構(包括外部運轉負責人及各辦公室主要負責人)見圖1所示。

      4.2.2 政府與托管機構——M&O合同

    “政府擁有，承包商管理”(GOCO)的國家實驗室，是由承包商按照管理和運營(management and operating, M&O)合同來運行。承包商一般為大學、企業或其他非營利機構等非聯邦組織，由相關政府部門通過競爭方式選取。聯邦政府部門通過與承包商簽訂具有法律效力的M&O合同來保證政府對國家實驗室的領導和調控，保證國家目標的實現和需求的滿足，并依此對承包商和實驗室進行績效考核。例如，加州大學通過與能源部簽訂合同對勞倫斯伯克利、勞倫斯利弗莫和洛斯阿拉莫斯等3個國家實驗室進行管理。

      1）M&O合同模式

      M&O合同模式可以追溯到二戰以及工程師兵團的曼哈頓工程師區(MED)，MED的主要目的是確保招募到世界一流的科學和技術人才，并成功完成當時的任務，即贏得戰爭。由于認識到在那次行動中MED承包商的成功，國會通過1946年的原子能法案，將M&O模式推廣到原子能委員會及其前身機構的組織中，包括DOE。該立法“允許通過承包政府擁有工廠的管理運營，以使美國工業獲得完全的技術和經驗優勢。”這種獨一無二的M&O合同關系使政府能夠為實驗室的研究項目設定目標，并進行必要的控制以確保保安、安全以及公共資金的謹慎使用，同時允許私營部門組織可以挑選技術能力和管理經驗以實現實驗室的日常運轉。

      2）M&O合同特點

      M&O合同的特點在于其特殊的用途以及產生的能源部和承包商之間的緊密關系。在M&O合同下從事的工作與DOE的任務密切相關，是一種長期的、連續性的工作，另外，還包括工作方向、安全、保安、成本控制以及場所管理等特殊要求。

      每年，能源部擁有實驗室的項目辦公室和機構提出相應的項目目標和運作目標的戰略方向，由現場辦公室與實驗室共同討論為達到能源部戰略方向需取得的全年成績標準和考核辦法。在此基礎上，由實驗室通過自評和同行評議系統證明自己的成果，能源部則根據一系列復雜而嚴格的年度考核辦法對實驗室的成果進行考評。

      科學辦公室每年都要對管理和運行其10個國家實驗室的承包商進行科學、技術、管理和運行績效評估。這些評估為確定年度績效費，以及通過“獎勵任期”擴展來贏得另外年度的合同提供根據，并負責通知為合同到期后能源部是延期還是重新競爭M&O合同。

      目前的實驗室評價過程自2006財年就開始使用，旨在改善評估過程的透明度，提高SC領導層的參與水平，增加連貫性(一致性)，并通過將績效考核結果與獎金、承包期限掛鉤及將評估等級公諸于眾來更有效地激勵承包商提高績效。OLPE代表科學辦公室主任來協調實驗室的評估過程。

      每年，承包商要委托當地的咨詢公司對其承包管理的國家實驗室進行經濟影響評估，并向公眾公布其評估報告，包括其投入與支出情況，研究開發成果，開展的科學教育情況，以及對當地經濟的貢獻(經濟產出、家庭收入、產生就業)等，這些影響都要量化。如2010年，芝加哥大學委托Anderson Economic Group(AEG)對其承包的阿貢和費米兩個國家實驗室進行了經濟影響研究，并分別發布了評估報告。報告主要包括3部分：實驗室運行總的回顧，包括簡要的歷史及資助來源情況；實驗室經濟影響評估，包括為芝加哥市府地區及伊利諾斯州創造的就業以及帶來的收入；實驗室開展的重要研究活動，以及他們對基礎研究貢獻的重要性。

      五、結語

      為確保電網安全高效運行，美國構建了完善的電力行業信息安全組織體系和技術支持體系，形成成熟的運作機制和工作策略。但是，由于電力系統本身發展和網絡威脅構成的復雜性、速性、多變性和偶然性，美同仍在進一步清晰各實體的角色和職責、改善柄息共享環境，同時進一步解決激勵機制以及網絡安全公共投資等諸多問題。而美國國家實驗室從建立之初就體現國家意志，并始終圍繞國家戰略目標和時代需開展相應的前沿基礎研究、競爭前戰略高技術和重要公益性研究。實踐證明，GOCO模式更有利于對國家的研究重點和社會需求做出快速響應，能夠更加靈活有效地配置各種資源，并可以充分利用大學和企業成功的研發和管理經驗，從而提高研發效率。而政府作為擁有者，可以對實驗室承包商的管理進行有效的監督和績效評估，協調解決各實驗室在運營中出現的問題，使其不偏離國家產業發展戰略目標，促使各實驗室實現創新效率的最大化。