曾任能源部國際合作司司長和國家電網(wǎng)公司顧問的謝紹雄則認為，今后電網(wǎng)的發(fā)展趨勢還可能是進一步整合而不是拆分，電力改革似乎應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這個潮流。電力體制改革存在“體改先行，制改滯后”的問題，一直以來，人們比較熱衷于談?wù)摻怏w，卻較少認真研究甚或回避改制。廠網(wǎng)已經(jīng)分開，而作為市場化改革核心的電價機制、項目審批機制和監(jiān)管機制卻遲遲沒有到位。如果這樣繼續(xù)下去，只恐改革成本會越來越高，甚至?xí)x建設(shè)和運營具有中國特色的安全、高效和環(huán)保的電力系統(tǒng)的根本目標(biāo)。

場外的論戰(zhàn)只是改革博弈的一個縮影，更激烈的爭論在會議室內(nèi)。直接參與討論的包括國家發(fā)改委體改司，運行局，價格司，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司以及國家能源局法改司，市場監(jiān)管司，電力司和新能源司。企業(yè)方面則包括兩大電網(wǎng)公司和五大發(fā)電集團。

會議室內(nèi)主要分為兩派，有的觀點是繼續(xù)進行體改，延續(xù)五號文確定的改革路徑，下決心組建實體化的區(qū)域公司，進行輸配分開。這一方案的阻力可想而知。另外一種觀點認為應(yīng)當(dāng)審時度勢，側(cè)重機制的改革，側(cè)重理順價格機制。最終的走向是以電力直接交易為電力改革突破口加之推行售電側(cè)改革。

2014年伊始，電改的推進開始真正發(fā)力。年初，國家能源局公布《2014年能源工作指導(dǎo)意見》，其屮明確提出己將“推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見，積極推進電能直接交易和售電側(cè)改革，推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案”，透露了此輪電改方案的基本框架。

2014年4月18日，國務(wù)院總理李克強在新一屆國家能源委員會首次會議上，對電力市場改革提出的任務(wù)是“加快電力體制改革步伐，推動供求雙方直接交易，提供更加經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)的電力保障，讓市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。”直接交易改革是唯一提到的具體改革事項。

2014年6月13日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上要求，積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。高層對第輪電改正式發(fā)出了號令。

業(yè)界人上把這兩次重要會議并稱“能源兩會”。此后電改開始全面提速。

這一爭論決定的走向，讓地方政府成為意外的贏家。在征求意見階段過后，他們開始以強勢的姿態(tài)參與改革。在上一輪改革中，他們是被改革者之一，現(xiàn)在他們的身份即將轉(zhuǎn)換為改革的重要執(zhí)行者。

回溯三十年改革歷程，電力行業(yè)最大的博弈在于中央與地方之間，以及中央政府的執(zhí)行工具(電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電集團)與地方利益之間。

上一輪改革預(yù)定的其他步驟難以繼續(xù)，其中重要的原因是“未能實施并實現(xiàn)省為基礎(chǔ)的改革”。持這一觀點的人不在少數(shù)。

在行之有效的治理體系中，省級電力管理部門負責(zé)全省電力事業(yè)的監(jiān)督管理。省級政府在諸如電力投資、資產(chǎn)所有和分電等方面的利益所在，自然也投以更多關(guān)注。

與2002年啟動的改革不同，此次醞釀中的改革思路或是對國情的回歸。然而，從理想者的視角看來，這正是改革操刀者的局限之處--利益多元化的時期，不會有所有人都滿意的改革方案。

2015年3月15日，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號文》正式印發(fā)。

核心內(nèi)容可概括為“三放開、一獨立、三加強”：有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計劃,推進交易機構(gòu)相對獨立，規(guī)范運行，繼續(xù)深化對區(qū)域電網(wǎng)建設(shè)和適合我國國情的輸配體制研究，進一步強化政府監(jiān)管，進一步強化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應(yīng)。

方案公布后，業(yè)界評價不一，有人感嘆方案終于出臺，并深感不易，有的專家稱之為妥協(xié)的產(chǎn)物，處處互相矛盾，有的專業(yè)人士則說內(nèi)容“令人眼前一黑”，有的人則表示謹慎樂觀。

拋開改革理想和教科書的理論，這一方案蘊含最大可能性在于，它正面承認了“省為基礎(chǔ)”，無論是輸配電價改革直接交易推進、交易機構(gòu)建立還是電力市場培育都給予省級政府相當(dāng)?shù)臋?quán)限和任務(wù)。這些將會成為改革啟動和未來新秩序運行時重要的動力之一。

在這一理念之下，或是有意，或是無奈，中央出臺的改革方案以及中央主管部門印發(fā)的配套文件恰恰給地方層面的落地執(zhí)行留下了不少空間。

電力交易機構(gòu)組織形式就是一例。時任國家能源局法改司副司長劉剛對記者說：“關(guān)于交易機構(gòu)的爭論很激烈。電網(wǎng)企業(yè)說我把交易業(yè)務(wù)和電網(wǎng)其他業(yè)務(wù)分開，就是相對獨立了,9號文就這么寫的;發(fā)電企業(yè)和其他的參會單位就說，那不行，公共交易平臺就應(yīng)該獨立。后來，文件就采取羅列式表述，可以這樣、可以那樣，可以是電網(wǎng)企業(yè)控股的，可以是子公司的，可以是會員制的，在實踐中比較選擇哪種模式更加合適。發(fā)電企業(yè)這樣想，電網(wǎng)企業(yè)那樣想，兩個觀點是對立的，把兩個意見都寫上去，留給實踐去檢驗，這個文件就通過了。”而選擇何種模式，地方擁有足夠的籌碼——交易機構(gòu)的章程需要地方政府批準(zhǔn)。

“這一次改革，把相當(dāng)部分責(zé)任給了地方，也把相當(dāng)權(quán)力給了地方，權(quán)責(zé)對等。”一位深入?yún)⑴c改革的電力專家說。

地方政府一旦被調(diào)動起來，就不容忽視。部分代表消費者權(quán)利的地方政府，成為打破電力行業(yè)原有利益格局的主要力量。

劉剛說，對于地方而言，電力改革能夠直接帶來紅利。經(jīng)濟進入新常態(tài)，地方GDP增長變緩，為應(yīng)對經(jīng)濟增長壓力，許多地方也想通過電改降低實體經(jīng)濟的成本，特別是在一些資源大省，想把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，就要把電送到外面去，通過電改直接把電送到外面去。

在電改之前，電力價格是不能隨意動的。實質(zhì)擁有了這一權(quán)限后，部分省份再度走向了定向優(yōu)惠，或者“割中央企業(yè)的肉向本地企業(yè)輸血”。有的地方為了提升GDP，行政干預(yù)電力市場，保護地方高耗能企業(yè)。

中央主管部門對此回應(yīng)說：“兩害相權(quán)取其輕。”