國家能源局印發(fā)的《配電網(wǎng)建設(shè)改造行動(dòng)計(jì)劃(2015—2020年)》中指出：“近年來，我國配電網(wǎng)建設(shè)投入不斷加大，配電網(wǎng)發(fā)展取得顯著成效，但用電水平相對國際先進(jìn)水平仍有差距，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，供電質(zhì)量有待改善。”該文件據(jù)此提出，應(yīng)加大資金支持力度，帶動(dòng)企業(yè)與社會(huì)資金參與投資配電網(wǎng)，擴(kuò)大投資規(guī)模，形成支持配電網(wǎng)發(fā)展的長效機(jī)制。

參與配網(wǎng)項(xiàng)目的可能動(dòng)力因素可以概括為兩類：一是增量配網(wǎng)項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)特性;二是對于個(gè)別參與者(地方政府，和電力行業(yè)內(nèi)的各類企業(yè))，參與增量配網(wǎng)的特有動(dòng)力。各方參與增量配網(wǎng)項(xiàng)目的三個(gè)共同動(dòng)力因素包括：項(xiàng)目穩(wěn)定的現(xiàn)金流、收益潛力以及綜合能源服務(wù)切入機(jī)會(huì)。特定參與者的動(dòng)力因素包括：地方政府看重項(xiàng)目能以較低的財(cái)務(wù)壓力提升地方基礎(chǔ)設(shè)施，并拉動(dòng)經(jīng)濟(jì);電網(wǎng)企業(yè)關(guān)注自身市場地位的維持，并為日后可能產(chǎn)生的電網(wǎng)間協(xié)調(diào)和交易問題做好準(zhǔn)備;發(fā)電企業(yè)將配電項(xiàng)目作為售電業(yè)務(wù)的后盾，并為自身轉(zhuǎn)型升級做鋪墊;電氣設(shè)備企業(yè)則是為了擴(kuò)展自己產(chǎn)品的銷路(通過出售和租賃兩種方式)，并獲得總包機(jī)會(huì);電力用戶可以借此在項(xiàng)目的規(guī)劃階段有更多發(fā)言權(quán)，使規(guī)劃更貼近需求。

各方參與的共同動(dòng)力因素

增量配網(wǎng)項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定。增量配網(wǎng)項(xiàng)目的營業(yè)收入來源明確，即向電力用戶收取配電費(fèi)用。

在《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(下文簡稱“管理辦法”)中明確規(guī)定：“符合準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目業(yè)主，可以只擁有投資收益權(quán)，配電網(wǎng)運(yùn)營權(quán)可委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司。”該文件中還規(guī)定，“向各類用戶提供計(jì)量、 抄表、 收費(fèi)、 開具發(fā)票和催繳欠費(fèi)等服務(wù)”等是運(yùn)營者應(yīng)盡義務(wù)。這就意味著，項(xiàng)目獲取現(xiàn)金流的關(guān)鍵部分“抄表、 收費(fèi)、開具發(fā)票和催繳欠費(fèi)”，同時(shí)也是對社會(huì)資本投資者較為陌生的部分，可以外包給有經(jīng)驗(yàn)、有隊(duì)伍的電網(wǎng)企業(yè)。

在這樣的政策安排下，投資者的現(xiàn)金流穩(wěn)定性有較好保障。

增量配網(wǎng)項(xiàng)目收益潛力大。《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中規(guī)定：“按照彌補(bǔ)配電網(wǎng)企業(yè)合理成本并獲得合理收益的原則核定配電價(jià)格”，并給出了招標(biāo)定價(jià)、準(zhǔn)許收入、最高限價(jià)、標(biāo)尺競爭四種具體的定價(jià)模式。

在招標(biāo)定價(jià)模式中，競標(biāo)主體與政府主管部門通過招標(biāo)簽訂固定的電價(jià)協(xié)議，此種定價(jià)模式有較強(qiáng)的競爭性。《指導(dǎo)意見》中有一些規(guī)定可以起到防止無序競爭的作用，進(jìn)而在一定程度上保障項(xiàng)目本身的盈利能力。如：競標(biāo)主體有義務(wù)進(jìn)行投資規(guī)模、 配電容量、 供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量、線損率等方面的承諾等。

在準(zhǔn)許收入模式中，投資者確定能根據(jù)準(zhǔn)許成本、準(zhǔn)許收益率，獲得監(jiān)管周期內(nèi)的年度準(zhǔn)許收入。準(zhǔn)許收入中包括了對運(yùn)營成本、資產(chǎn)折舊的補(bǔ)償和準(zhǔn)許的利潤。這是一種基本可以鎖定增量配網(wǎng)項(xiàng)目盈利能力的定價(jià)方式，風(fēng)險(xiǎn)較低。

此外，《指導(dǎo)意見》中規(guī)定，該模式下增量配網(wǎng)項(xiàng)目準(zhǔn)許收益率的制定方式參照《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》(以下簡稱《省級定價(jià)辦法》)。《省級定價(jià)辦法》中規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)權(quán)益資產(chǎn)(該項(xiàng)又細(xì)分為政策性有效資產(chǎn)和非政策性有效資產(chǎn))和債務(wù)資產(chǎn)的準(zhǔn)許收益率分別計(jì)算，非政策性有效資產(chǎn)的權(quán)益資本收益率按本監(jiān)管周期初始年前一年1月1日~6月30日10 年期國債平均收益率加不超過4個(gè)百分點(diǎn)核定。而債務(wù)資產(chǎn)如電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際借款利率高于基準(zhǔn)利率，按照基準(zhǔn)利率核定，如實(shí)際借款利率低于基準(zhǔn)利率，按照實(shí)際借款利率加二者差額的 50%核定。

對于增量配電項(xiàng)目，投資者可以通過一定的投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)(比如母公司負(fù)債，再將資金注入項(xiàng)目子公司)，盡量提高有較大收益空間的非政策性權(quán)益資產(chǎn)的占比。相對于增量配電網(wǎng)較低的風(fēng)險(xiǎn)，目前政策為投資者留出了豐厚的回報(bào)可能性空間。

在最高限價(jià)和標(biāo)尺競爭模式中，其定價(jià)方式是在準(zhǔn)許成本、合理收益的基礎(chǔ)上做激勵(lì)性調(diào)整和設(shè)置，給項(xiàng)目收益造成的風(fēng)險(xiǎn)和威脅有限。這兩種模式作為激勵(lì)性管制，為項(xiàng)目提供了通過降低成本增加利潤的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，可以視為項(xiàng)目利潤的潛在增長點(diǎn)。在英國等較早嘗試最高限價(jià)法的地區(qū)，甚至因?yàn)殡娋W(wǎng)企業(yè)在該制度下獲取了太多利潤而引起爭議。

綜上所述，增量配網(wǎng)項(xiàng)目由于特殊的行業(yè)特點(diǎn)和行業(yè)政策，其價(jià)格和收入具有比較大的確定性。雖然其利潤水平存在理論上限，但考慮到較低的風(fēng)險(xiǎn)，其綜合收益潛力不容小覷。

綜合能源服務(wù)的切入機(jī)會(huì)。《管理辦法》中規(guī)定：“配電網(wǎng)運(yùn)營者可有償為各類用戶提供增值服務(wù)。 包括但不限于：(一)用戶用電規(guī)劃、 合理用能、 節(jié)約用能、 安全用電、替代方式等服務(wù)。(二) 用戶智能用電、 優(yōu)化用電、 需求響應(yīng)等。(三) 用戶合同能源管理服務(wù)。(四) 用戶用電設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)。(五) 用戶多種能源優(yōu)化組合方案， 提供發(fā)電、 供熱、供冷、 供氣、 供水等智能化綜合能源服務(wù)。”

因此，增量配電業(yè)務(wù)被一些投資者視為良好的行業(yè)切入點(diǎn)。不但可以在配電環(huán)節(jié)占位，還可以借此獲得“發(fā)電、供熱、供冷、供氣、供水等智能化綜合能源服務(wù)”的經(jīng)營資格。根據(jù)已經(jīng)披露的信息，新奧等天然氣企業(yè)已積極參與到試點(diǎn)項(xiàng)目中，外界猜測他們希望依靠自身的跨界優(yōu)勢，在“綜合能源服務(wù)”方面有所作為。電力行業(yè)的投資者，也可以借此經(jīng)營其他種類的業(yè)務(wù)，或延伸到其他的環(huán)節(jié)，例如網(wǎng)內(nèi)分布式發(fā)電資源的開發(fā)。

不同參與方的個(gè)別動(dòng)力因素

政府。在當(dāng)前的政策安排中，地方政府在增量配網(wǎng)項(xiàng)目從申報(bào)試點(diǎn)到最終建成運(yùn)營，都扮演重要角色。一方面，是包括項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、建設(shè)驗(yàn)收和后評價(jià)、價(jià)格核定、運(yùn)營監(jiān)督在內(nèi)的行政職能行使;另一方面，是以PPP(如特許經(jīng)營)等方式直接參與試點(diǎn)項(xiàng)目的投融資，行使提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、管理地方國有資產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。

增量配網(wǎng)項(xiàng)目中，PPP(政府—社會(huì)資本合作)模式意味著，政府能以較小的財(cái)務(wù)壓力，撬動(dòng)大量資金參與到本地建設(shè)中。這對于拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、提高基礎(chǔ)設(shè)施建水平有重要意義。尤其在當(dāng)前地方債問題頻出、財(cái)務(wù)和金融監(jiān)管逐漸收緊的背景下，PPP模式是地方政府所剩不多的選擇之一，它能夠同時(shí)滿足地方政府“去杠桿”和“保增長”的要求,還能提升轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施水平。

電網(wǎng)企業(yè)。一是維持電網(wǎng)市場份額。電網(wǎng)企業(yè)參與增量配網(wǎng)建設(shè)的動(dòng)力之一，是維持市場地位。改革前國內(nèi)絕大多數(shù)電網(wǎng)由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩家大型企業(yè)壟斷，余下一些省級或省級以下的本地性壟斷企業(yè)，規(guī)模上與前兩者無法相比。原有電網(wǎng)企業(yè)擁有各方面的歷史積累，對于配電行業(yè)有較多的信息、經(jīng)驗(yàn)和人才積累，因此在配電業(yè)務(wù)中有利潤空間。但在增量配網(wǎng)市場準(zhǔn)入一定程度上開放以后，會(huì)有大量非原電網(wǎng)企業(yè)的勢力搶奪份額，從而壓減其潛在利潤總量。因此電網(wǎng)企業(yè)有動(dòng)力通過參與增量配網(wǎng)的投資和運(yùn)營來維持自己當(dāng)前的市場份額。

二是協(xié)調(diào)網(wǎng)—網(wǎng)關(guān)系。目前的增量配電改革，對配電網(wǎng)環(huán)節(jié)進(jìn)行了有條件的市場準(zhǔn)入，而配電網(wǎng)所連接的輸電網(wǎng)絡(luò)或更高電壓等級的配電網(wǎng)，仍然保持在電網(wǎng)企業(yè)手中。這帶來了電網(wǎng)企業(yè)，和新出現(xiàn)的配網(wǎng)運(yùn)營者之間的交易和協(xié)調(diào)問題。如果雙方之間有嚴(yán)重的目標(biāo)分歧和信息不對稱，可能帶來額外的風(fēng)險(xiǎn)，可能使交易成本提高而阻礙資源優(yōu)化配置。

在這種情況下，電網(wǎng)企業(yè)會(huì)有動(dòng)力通過直接參與項(xiàng)目合作，從而獲得對于增量配網(wǎng)項(xiàng)目更多的知情權(quán)和調(diào)整權(quán)，避免后續(xù)交易和協(xié)調(diào)過程中可能出現(xiàn)的隔閡和分歧。

發(fā)電企業(yè)。一是促進(jìn)售電業(yè)務(wù)。在電網(wǎng)無歧視開放，調(diào)度以三公原則或有關(guān)市場規(guī)則進(jìn)行的前提下，發(fā)電企業(yè)投資配電網(wǎng)并不能起到嚴(yán)格意義上的垂直一體化作用。但有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，即使在法理上配售分開，與配網(wǎng)業(yè)主屬于同一個(gè)主體的售電企業(yè)也會(huì)更有優(yōu)勢。當(dāng)前，各發(fā)電企業(yè)高度重視售電業(yè)務(wù)，配網(wǎng)業(yè)務(wù)對于售電業(yè)務(wù)的促進(jìn)作用可以作為發(fā)電企業(yè)投資增量配網(wǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

二是助力轉(zhuǎn)型升級。在目前電力體制改革推進(jìn)、社會(huì)用電增速放緩、資源環(huán)境約束不斷收緊，以及可再生能源快速發(fā)展的背景下，擴(kuò)大分布式發(fā)電業(yè)務(wù)比重、探索進(jìn)軍綜合能源服務(wù)已成為發(fā)電企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方向。因此，參與配電網(wǎng)項(xiàng)目后，有機(jī)會(huì)獲得的有償向用戶提供發(fā)電、供熱、供冷、供氣、供水等智能化綜合能源服務(wù)的資格，形成發(fā)配售一體的完整業(yè)務(wù)版圖，對于發(fā)電企業(yè)有特別的意義。

電氣設(shè)備企業(yè)。在目前已經(jīng)確定業(yè)主的增量配網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目中，不乏國電南瑞、林洋能源、科陸電子等電氣設(shè)備廠商的身影。電氣設(shè)備廠商參與增量配電業(yè)務(wù)的動(dòng)力包括以下兩個(gè)方面：

一是為產(chǎn)品圈定市場(出售和租賃)。國電南瑞、林洋能源、科陸電子等企業(yè)，都以配電網(wǎng)所需的計(jì)量、自動(dòng)化等零配件為主要產(chǎn)品，投資配電網(wǎng)項(xiàng)目后將在本項(xiàng)目的采購中獲得話語權(quán)，從而起到為本廠產(chǎn)品圈定市場的作用。

這種對市場的圈定，除了通過傳統(tǒng)的出售模式以外，還有租賃模式。通過配網(wǎng)租賃模式，可以緩解配網(wǎng)投資期資金壓力大、資金回收周期長的難題，降低參與配網(wǎng)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，目前江蘇和浙江等地配網(wǎng)租賃模式已經(jīng)落地。

二是獲得工程總包機(jī)會(huì)。在一些合作項(xiàng)目中，參與投資的電氣設(shè)備廠商明確在協(xié)議中規(guī)定，在同等條件下，優(yōu)先采用該企業(yè)提供的產(chǎn)品及EPC工程服務(wù)。當(dāng)前，EPC行業(yè)的利潤普遍被認(rèn)為比單純售賣產(chǎn)品要豐厚，這會(huì)刺激電氣設(shè)備廠商通過參與配電網(wǎng)投資項(xiàng)目合作的方式來爭奪獲得承擔(dān)總包的機(jī)會(huì)。

電力用戶。在目前的配網(wǎng)規(guī)劃、定價(jià)、建設(shè)體系中，用戶的話語權(quán)較弱。如果用戶不成為配網(wǎng)投資者中的一員，則電網(wǎng)投資者在當(dāng)前的規(guī)劃和配電價(jià)格體系中，并沒有太大動(dòng)力去考慮用戶的實(shí)際需求。

在準(zhǔn)許收入模式、最高限價(jià)、標(biāo)尺競爭三種模式中，配網(wǎng)項(xiàng)目獲得的總收入與這些資產(chǎn)的“有效性”關(guān)系含混。所謂“有效性”包括文件中粗略規(guī)定的設(shè)備利用率等參數(shù)，但更重要的是，資產(chǎn)是否根據(jù)不同用戶接受單位成本電力服務(wù)，所產(chǎn)生福利的不同而進(jìn)行了優(yōu)化配置。從目前的定價(jià)和規(guī)劃政策安排來看，并未建立起直接反饋這種信號的機(jī)制。如電網(wǎng)投資者存在投資能力約束，且他無能力也無激勵(lì)去鑒別用戶對電力服務(wù)需求的緊迫程度與差異性，那么他一定優(yōu)先考慮那些能核準(zhǔn)成本占總成本比例大的項(xiàng)目(在實(shí)際工程中會(huì)有很多成本難以用貨幣衡量，或通不過監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審查)。問題在于，這些項(xiàng)目未必剛好針對電力服務(wù)影子價(jià)格高(電力服務(wù)產(chǎn)生價(jià)值高)的用戶，這就產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的低效率，并創(chuàng)造了尋租空間。

在招標(biāo)模式中，雖然輸配電價(jià)是個(gè)別確定的，且競標(biāo)主體有義務(wù)進(jìn)行投資規(guī)模、配電容量、 供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量、線損率等方面的合約承諾。但考慮到配電網(wǎng)項(xiàng)目的專業(yè)性造成的信息不對稱，以及契約的不完全性(即無法將所有可能出現(xiàn)的情況，都在協(xié)議中提前列好條款)，最終決策主體的行為可能還是會(huì)損害用戶的利益，甚至偏離社會(huì)最優(yōu)。

在這種情況下電力用戶，尤其是高影子價(jià)格的電力用戶，就會(huì)有動(dòng)力參與增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的投資。因?yàn)樗麄兛梢越璐双@得增量配電網(wǎng)項(xiàng)目的股權(quán)，從而在項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)上擁有更多的話語權(quán);并在以后的建設(shè)和運(yùn)營中，不斷參與有關(guān)的經(jīng)營決策。這樣可以保障自己對電力服務(wù)的需求可以得到更好的滿足。

結(jié)合目前的實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)投資平臺已經(jīng)以多種形式投入到增量配電業(yè)務(wù)改革之中，在參與建設(shè)試點(diǎn)增量配電網(wǎng)的過程中，其正起到電力用戶代理人的作用，對電網(wǎng)投資的決策進(jìn)行優(yōu)化。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年07期，作者就職于華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院。

(作者：李司陶張素芳）