歲末年初，在各地加快申報第四批增量配電業務改革試點項目之際，國家發改委和國家能源局聯合下發了《關于進一步推進增量配電業務改革的通知》（發改經體〔2019〕27號），各方反響強烈。《通知》包括四部分，共三十條具體措施，為深入推進增量配電業務改革工作指明了方向。

 

 　　筆者認為，通過多措并舉“打補丁”，完善升級增量配電業務改革的頂層設計，推動改革落地是《通知》出臺的初衷；圍繞增量放開，著眼“進一步推進”，瞄準重難點問題，靶向施策是貫穿全篇的主線。

 

 

 　　2016年11月以來，國家發改委、國家能源局先后啟動了3批320個增量配電業務改革試點，各地投資積極性很高。據了解，截至2018年底，第一批106個試點項目全部或部分建成33個，在建項目12個，開展前期工作項目50個，取得電力業務許可證40個；第二批89個試點項目中全部或部分建成項目10個，在建項目4個，開展前期工作項目41個，取得電力業務許可證7個；第三批125個試點項目中全部或部分建成項目5個，在建項目1個，開展前期工作項目24個，取得電力業務許可證2個。總體來看，增量配電業務試點進展相對緩慢，投產運行項目偏少。

 

 　　試點推動工作高頻次開展。近半年來，國家層面開展了一系列工作，加快推動試點項目落地見效。2018年8月，國家發改委和國家能源局組成6個督導調研組，分赴14個省（區、市）調研；2018年10月9日，國家發改委和國家能源局印發《關于增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》（發改經體〔2018〕1460號），重點通報了進展緩慢和問題突出的試點項目，并明確要求第一批試點項目應于2019年6月底前建成投運。2018年10月11日，國家發改委會同國家能源局約談了遼寧、浙江、江西、山東、河南、四川省相關部門和省級電網公司，明確要求地方政府相關部門要切實履行職責，加強協調推動，電網公司要提高站位，加大力度支持增量配電改革工作。2018年11月22日，國家發改委辦公廳、國家能源局綜合司印發《關于建立增量配電業務改革試點項目直接聯系制度的通知》（發改辦經體〔2018〕1492號），選取12個試點項目作為直接聯系點，要求各有關司局點對點加強指導協調，推動試點項目盡快落地運行。

 

 　　針對增量配電業務存在的實際難題，國家發改委和國家能源局于2018年上半年開始組織編制《通知》，從初稿征求意見到正式出臺歷時近一年。

 

 

 　　從各方反應和實際情況看，增量配電業務改革在推進過程中主要存在以下問題：

 

 　　一是業主招標不規范，公平競爭要求未有效落實。《有序放開配電網業務管理辦法》（發改經體〔2016〕2120號）明確要求，通過市場競爭確定投資主體；國家發改委、國家能源局在批復試點項目時，對此又做了多次強調。但在實際操作中，部分地方政府在試點項目的招標環節設置前置條件，人為干預招標結果，電網企業則強行要求控股，阻礙社會資本進入，導致目前已確定業主的項目中，很大一部分由電網企業或地方政府投資平臺控股,社會資本參與試點項目積極性受到嚴重影響。

 

 　　二是部分項目涉及的電網存量資產處置困難。對于涉及電網企業存量資產的項目，《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》（發改能源規〔2018〕424號）明確了入股、出售、產權置換、租賃等4種處置方式。但在實際操作中，由于資產管理體制和模式、決策責任、觀念認識、處置標準等因素的交織影響，導致存量資產處置裹足不前，增量存量融合發展的活力難以釋放。

 

 　　三是配電區域劃分困難。據反映，一些試點項目在劃分配電區域時，存在借避免重復建設、交叉供電為由，壓縮試點項目范圍“以小代大”的情況，還存在將控股參股項目與配電區域劃分互為前提的情況。個別地方有搶建試點區域內增量配電設施、擠壓增量配電業務試點范圍的現象。

 

 　　四是對增量配電網規劃不重視，規劃工作流于形式。不少地方政府或項目業主在推進試點的過程中，存在重股權爭奪、重負荷爭奪、輕電網規劃的現象，相關電網規劃工作不能滿足項目推進的要求，導致項目在后續推進中，在存量資產處置、配電區域劃分、系統接入等方面困難重重。一方面，這是因為各方對規劃工作的重要性認識不夠；另一方面，也是因為從國家層面到地方層面都沒有對增量配電網規劃出臺相關的規范規定。

 

 　　五是項目接入電網環節的機制和流程不明確，不利于試點項目盡早投運和電網互聯互通。由于電網企業對未控股、參股項目進行信息封鎖，導致增量配電項目業主難以獲取接入系統所必備的電網信息，無法開展配電網接入系統規劃設計；在部分試點項目中，電網企業未能及時提供增量配電項目并網服務，導致部分已開工項目停滯或部分已建成的配電設施難以開展供電業務；甚至有部分試點項目因為和電網企業存在分歧，未能從大電網獲取施工電源。

 

 　　六是試點項目實際情況與申報時差距明顯，導致社會資本投資積極性受挫。部分試點項目在上報過程中甄選不嚴格，缺乏可行性論證，對用電增長的判斷盲目樂觀。試點項目開始推進后，受經濟增速放緩等因素影響，部分園區引進投資情況不理想，試點區域實際用電增長遠低于預期。部分試點項目供電區域內產業規劃仍未確定，短期內能否形成有效用電需求尚無從判斷，項目建設的必要性存疑。

 

 

 　　《通知》第一部分重點對進一步規范項目業主確定提出要求，可以概括為“兩個不建議，一個可維持”。

 

 　　“兩個不建議”即“不建議電網企業或當地地方政府投資平臺控股試點項目”，為社會資本參與進一步預留空間。這也是政策層面第一次明確表達對增量配電試點項目業主構成的鮮明態度，對第二批、第三批乃至正在申報的第四批試點項目提出了明確的要求。“一個可維持”即“已確定業主的試點項目可維持項目各投資方股比不變”，這又為已確定業主項目的股權結構穩定吃了“定心丸”。

 

 　　試點批復以來，社會各方對電網企業不得控股試點項目的呼聲很高，認為電網企業控股或將導致增量配電網業務放開意義弱化、項目管理因襲傳統電網體制、進展遲緩、社會資本積極性不高等情況。此次明確不建議電網企業控股試點項目，既是對電網企業的不對稱監管，也是對社會資本的支持。

 

 　　地方政府投資平臺控股的試點項目在已確定業主的試點項目中屢見不鮮。從積極的角度說，地方政府投資平臺控股的項目在與電網企業博弈、項目核準建設等方面易于獲得地方政府的支持，促進項目的落地。但也要看到，地方投資平臺參與易于造成國資控股主導、民資進入困難、投資沖動強、運營效率低、利用行政手段降低電價、片面追求招商引資效應等問題。

 

 　　總之，從《通知》的要求可以看出，國家層面希望的試點項目業主，應將股權多元化與完善企業法人治理結構相結合，國資、民資相互監督制衡、取長補短，實現混合所有制改革和增量配電改革協調推進。

 

 

 　　《通知》第二部分對哪些資產屬于存量配電設施，哪些可納入增量配電設施進行了明確。例如，《通知》提出，“尚未核準或備案的配電網項目屬于增量配電業務范圍”，這實際是在明確，電網公司內部規劃的配電網項目，不屬于電網公司存量資產。“已獲核準或備案、但在相關文件有效期內未開工建設的配電網項目均屬于增量配電業務范圍”等要求，則是對電網公司建設進度的要求。長期以來，各地工業園區對電網企業的詬病主要存在與電網投資決策程序慢，建設進度無法滿足園區用電需求。今后，拖延建設的配電網項目將從電網公司的手中拿出來，交給增量配電項目業主運作。《通知》中對違規建設的相關要求，則是對目前存在的電網企業在試點區域內搶建配電設施的現象的回應。

 

 　　產權制度是社會主義市場經濟的基石，保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。《通知》第（七）條則是按照產權保護的要求，對由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網企業運營的配電設施的產權進行了明確。據了解，部分電網企業曾認為，地方或用戶無償移交給電網企業的配電設施長期以來由電網公司運營，所以必然屬于電網企業存量資產。因此，第（七）條的關鍵詞是“資產權”和“依法”,運營權和使用權并不能作為資產劃分的依據。

 

 　　《有序放開配電網業務管理辦法》曾明確：“配電網原則上指110千伏及以下電壓等級電網和220（330）千伏及以下電壓等級工業園區（經濟開發區）等局域電網。”但在實際工作中，各方對電壓等級一直存在爭議。部分電網企業認為，220（330）千伏電壓等級屬于輸電網，不應納入增量配電業務改革試點。此次《通知》第（八）條不僅明確了僅具備配電功能的220（330）千伏電壓等級可以納入增量配電業務改革試點，還明確了“可不限于用戶專用變電站和終端變電站”。這就為一些配電區域大、園區負荷高、用戶電壓等級需要達到220（330）千伏的試點項目指明了方向，使其可以在園區內建立僅具備配電功能的220千伏環網，滿足園區多家高耗能企業的用電需求。

 

 

 　　《通知》第三部分從規劃職能、邊界條件、信息獲取、編制深度、評審要求、后續銜接等方面提出要求，對增量配電網規劃體系的建設和運行明確了政策導向，是開展增量配電網規劃工作的行動指南。

 

 　　明確了規劃工作責任主體是地方能源主管部門。大部分增量配電業務試點項目都有潛在業主在前期階段做技術支持。增量配電業務改革推進的過程中，存在潛在業主代替政府部門委托第三方咨詢機構開展規劃工作的情況。

 

 　　政府部門為電力規劃的責任主體，電力企業提出規劃建議，是《電力規劃管理辦法》（國能電力〔2016〕139號）的重要內容。為了便于條文制定，僅在文件中明確了省級及以上電力規劃的責任部門。政府主導電力規劃從制度上保障了規劃以全社會視角來開展，確保了電力規劃的公正、客觀和科學性。

 

 　　《通知》進一步明確了增量配電網規劃工作的責任主體是地方能源主管部門，園區管委會或區縣政府可以代為履行，避免增量配電網規劃編制工作受委托主體的利益影響造成規劃成果的偏差。同時，規劃責任主體也要充分征求、吸納相關方的合理化建議。

 

 　　進一步明確了規劃的邊界條件。政策要求、規劃范圍、市政規劃和相關電力系統現狀及規劃是增量配電網規劃主要的邊界條件。增量配電業務改革推進的過程中，存在依托常規機組建局域網等違反政策要求情況，存在規劃范圍過小或過大的情況，存在規劃編制單位對相關電力系統現狀及規劃了解不足的情況。

 

 　　依托常規機組建局域網，對于單個試點項目獲取了低廉的電價，但從全社會角度來看削弱了電網互聯帶來的電力系統效率和可靠性的提升，同時與其他工業園區（經濟技術開發區）形成了不公平競爭。規劃范圍過小，造成在規劃階段存量與增量總體情況摸不清，制約了規劃的科學性；規劃范圍過大，不利于后續工作的開展。規劃編制單位對相關電力系統了解不足，造成增量配電網與上級電網、周邊電網不能有效銜接，造成試點項目無法有效落地。

 

 　　《通知》進一步明確了政策不允許的增量配電網建設方式，不允許利用常規機組和自備機組搞不公平競爭，但允許符合政策且納入規劃的分布式電源就近接入，提高試點項目經濟效益；進一步明確了園區類試點項目的規劃范圍原則上按土地利用規劃和城鄉建設規劃等上位規劃確定，以期規劃范圍有利于存量與增量的統籌；進一步明確了規劃編制單位獲取相關電力系統現況及規劃的渠道，電網企業有義務在規定的時間內向電力規劃責任主體提供資料，并由電力規劃責任主體轉給規劃編制單位。

 

 　　進一步提出了規劃內容的深度要求。從全社會的視角來看，增量配電網和電網企業的公共電網均為滿足電力需求的基礎設施。增量配電業務改革推進過程中，存在增量配電網新建變電站與容量尚未有效利用的變電站距離較近甚至相鄰而建的情況。上述情況很可能造成配電網無序發展和重復建設，易于造成公共資源浪費和全社會成本抬升。通過規劃階段的統籌謀劃和科學安排，采取調整變電站選址和建設時序等規劃手段，避免不利情況發生，是規劃工作的題中應有之意。

 

 　　《通知》提出增量配電網規劃編制階段要視實際需要設置重復辨識環節，并以專門章節的形式在規劃方案中體現，是對傳統配電網規劃深度的調整和突破，適應現實需要，體現了增量配電網的特點。

 

 　　進一步提出了規劃評審階段的組織要求。增量配電網規劃評審工作是把控增量配電網規劃質量，為后續工作打牢基礎的重要環節。增量配電業務改革推進過程中，部分項目評審工作在組織形式和內容流程上存在不規范、流于形式的情況，甚至存在由規劃編制單位、電網企業或其他潛在業主利益相關方直接擔任評審專家的情況。上述情況下，就會滋生“屁股決定腦袋”“打招呼”等現象，不僅妨害評審主體的中立性，還會導致評審結論科學性和有效性無法保障、評審流程的公正性受到妨害的情況。

 

 　　《通知》進一步提出了增量配電網規劃評審工作由省級能源主管部門組織，委托具有資質的第三方咨詢機構開展，要求利益攸關方不得擔任評審專家，同時認真聽取政府部門、電網企業及其他潛業主的意見，從制度上避免了上述情況的發生。

 

 　　進一步明確了規劃銜接的后續工作要求。配電區域劃分和增量配電網接入系統設計是與規劃直接相關的后續工作。增量配電業務改革推進過程中，這兩項具體工作相對用時較長。

 

 　　增量配電業務改革試點項目推進有項目規劃、業主確定、項目核準、項目建設、公網接入、價格核定、許可申請和配電運營多個步驟，具體的順序和操作過程在實施上各地會有所差異。配電區域劃分可以在項目規劃階段劃分，也可以在業主確定后劃分。增量配電網接入系統設計是在項目核準之前完成。這兩項工作是后續工作的基礎，是推動試點項目的重點和難點問題。

 

 　　《通知》進一步明確了配電區域劃分按照《增量配電業務配電區域劃分實施辦法（試行）》（發改能源規〔2018〕424號）確定；明確了地方能源主管部門是接入系統設計的責任主體，委托具有資質的第三方咨詢機構組織評審論證，充分聽取電網企業意見，協調確定接入系統意見。

 

 

 　　《通知》第四部分圍繞解決增量配電業務建設和運營存在的問題，提出十三條政策措施，從三個層次展開。

 

 　　立足解決共性問題。目前三批320個試點大部分處于規劃編制、業主選擇、許可證辦理等階段，投產運營項目偏少。相關部門在組織電力規劃設計總院等咨詢機構全面摸底調研發現，試點項目在建設、運營環節存在的問題相似，主要集中在資產處置、公網接入、電力業務許可證辦理、公平競爭等方面。

 

 　　《通知》第四部分針對這些共性問題，一是進一步重申了規劃范圍內存量資產處置方式，鼓勵存量資產通過資產入股、出售、產權置換等方式參與增量配電網投資、建設和運營；二是進一步要求地方有關部門優化項目核準程序，提高審核效率，加快增量配電網建設核準，要求國家能源局資質中心、派出能源監管機構進一步簡化增量配電業務電力業務許可證申領程序；三是明確和強調增量配電網與大電網是網對網關系，擁有與電網企業在互聯互通、建設運營、參與電力市場、保底供電等方面同等的權利和義務，進一步破除增量配電網接入電網的體制藩籬；四是建立國家和地方政府有關部門的互動、聯席工作機制，常態化開展對增量配電業務進展緩慢和問題突出地區進行通報、約談，不斷破解改革推進中的難點問題。

 

 　　切實保障電力安全穩定供應。避免供電事故是增量配電改革的基本遵循，也是關系改革能否行穩致遠的關鍵一環。《通知》第四部分，一是建立了增量配電網建設過渡期電力保障供應方案，允許由電網企業等先行建設運行配電設施，待增量配電項目具備供電能力后，可選擇折價入股或轉讓等方式進行處置；二是建立增量配電業務試點項目和項目業主的退出機制，經地方能源主管部門會同派出能源監管機構評估認定不再具備試點條件的，報國家發改委、國家能源局同意后可取消項目試點資格。對于項目業主拖延建設、拒不履行建設承諾或運營水平達不到投標要求，造成無法滿足區內用戶用電需求的，應視情況依法依規取消項目業主資格，并重新招標確定項目業主。過渡期間可由電網企業接收并提供保底供電服務，不得因增量配電網業主更換影響電力安全、可靠供應。三是加強對增量配電項目業主履約行為管理，建立增量配電企業失信“黑名單”。

 

 　　確保試點項目健康發展。隨著試點項目陸續建成投運，可能出現試點項目盈利空間有限、運營水平不足等新的共性問題和難點，對項目長期平穩運行帶來較大挑戰。《通知》第四部分，一是要求增量配電網企業應設計合理的法人治理結構，獨立作出投資決策；二是鼓勵采用招標定價法、準許收入法、最高限價法、標尺競爭法等方法核定獨立配電價格，鼓勵增量配電網采取靈活的價格策略，探索新的經營模式，為用戶提供優質、增值供電服務。

 

 　　瞄準問題靶向施策，凝聚共識砥礪前行。《通知》的下發，為各方開展增量配電業務改革提供了規范指引，根本目的是加快推進試點落地生根，取得實效。《通知》的“二次點火”的作用和“轉折點”的意義，值得我們共同期待。筆者相信，隨著政策體系的不斷完善、第四批試點項目的申報批復、改革實踐的深入推進、各方的共識逐步匯聚，增量配電業務改革的新局面一定會加快形成。（作者：供職于電力規劃設計總院政策研究室 凡鵬飛 李嶸 韓平 ）