加快開展增量配電網(wǎng)改革的幾點建議

 

自2016年第一批增量配電網(wǎng)試點項目頒布以來，無論是第二批，還是第三批項目在2018年上半年之前都是進(jìn)展緩慢，難以實施。到2018年下半年經(jīng)過能源監(jiān)管部門督導(dǎo)、約談和通報之后，項目進(jìn)展才有了明顯的改變。

 

（來源：微信公眾號“配售電商業(yè)研究”ID:EDARB 作者：彭立斌)

 

第一、二、三批增量配電網(wǎng)進(jìn)展緩慢的突出現(xiàn)象有：

 

1、申報艱難導(dǎo)致很多項目流產(chǎn)

 

在申報環(huán)節(jié)由于地方政府對于政策理解深度不一和電網(wǎng)難以出具支持意見的原因，導(dǎo)致大量項目申報流產(chǎn)。究其原因，最主要是對于增量電網(wǎng)和存量電網(wǎng)的理解，地方政府和電網(wǎng)有不同的政策解釋。根據(jù)《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的精神，電網(wǎng)存量電網(wǎng)暫時不在改革范圍。但是實際過程中，大量試點項目的配電網(wǎng)處于犬牙交錯、互相交織的多方產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這也從側(cè)面反映了我國配電網(wǎng)管理體制缺乏統(tǒng)一管理的缺陷。尤其是對于“除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營的存量配電網(wǎng)”也屬于增量配電網(wǎng)改革范疇的認(rèn)識更是各執(zhí)一詞。除此以外，還是很多心照不宣的原因，導(dǎo)致試點項目申報與國家審批增量配電試點項目的速度相比，能夠把申報材料從基層遞交到國家的難度更大。這與其他行業(yè)改革相比較屬于大相徑庭的現(xiàn)象。

 

即使試點項目得到申報通過，項目落地的進(jìn)展仍然緩慢，以至于320個已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的項目，絕大部分還處于摸索階段。

 

2、股權(quán)糾葛導(dǎo)致項目進(jìn)展緩慢

 

目前除用戶存量電網(wǎng)以外，很難有園區(qū)的配網(wǎng)資產(chǎn)擁有獨立產(chǎn)權(quán)。在政府、電網(wǎng)和用戶配電資產(chǎn)互相交織的情況下，由于各方利益訴求的不一致，各方資產(chǎn)如何進(jìn)入項目公司，成為項目公司難以落地的最重要原因。加上電網(wǎng)企業(yè)的“宜控則控、宜參則參”的政策，在基層演繹成了“宜控必控、宜參也要控”的情況，嚴(yán)重打擊了地方政府和投資者的信心。有政府領(lǐng)導(dǎo)反映：“增量配電業(yè)務(wù)改革本來就是為了以社會資本進(jìn)入配電領(lǐng)域，與電網(wǎng)企業(yè)形成一定的競爭以改變現(xiàn)狀，如果電網(wǎng)企業(yè)控股了，那根本沒有必要搞增量配電業(yè)務(wù)改革了”。

 

令人欣喜的是，在產(chǎn)權(quán)清晰、用戶存量配電轉(zhuǎn)增量的前提下，這類試點項目的進(jìn)展比純粹新增配電網(wǎng)的速度明顯要快。這也間接說明了，目前產(chǎn)權(quán)不清晰的增量配電網(wǎng)試點項目不是最適合進(jìn)行改革的目標(biāo)。

 

3、區(qū)域劃分拖延項目落地時間

 

試點項目另外一個很難落地的重要原因是供電區(qū)域的劃分問題。由于體制長期形成的局面，配電網(wǎng)規(guī)劃一直以來都是地方政府高度依賴電網(wǎng)企業(yè)制訂和投資。一般而言，110千伏變電站（以下簡稱110變電站）以上的電網(wǎng)規(guī)劃，是超前于政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的。而110變電站以下的配電網(wǎng)規(guī)劃，往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后地方政府的需求。這就造成了政府為了招商引資，在工業(yè)園區(qū)和企業(yè)共同建設(shè)了很多非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)。絕大部分情況下，電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)好110變電站之后，其他配電網(wǎng)的建設(shè)都是政府和企業(yè)自行建設(shè)，這種情況為增量配電網(wǎng)供電營業(yè)范圍的劃分帶來了非常復(fù)雜的局面。以電網(wǎng)企業(yè)而言，110變電站的存在意味著供電營業(yè)范圍屬于存量電網(wǎng)，以政府和企業(yè)而言，110變電站以下的供電營業(yè)范圍屬于園區(qū)和企業(yè)自行運(yùn)營和管理。當(dāng)試點項目得到審批之后，這類情況造成的區(qū)域劃分協(xié)調(diào)工作非常艱難。

 

無獨有偶，試點項目中供電范圍清晰的園區(qū)和企業(yè)存量配電網(wǎng)，在區(qū)域劃分方面的落地難度小得多。獲得西北地區(qū)第一張增量配電網(wǎng)電力業(yè)務(wù)許可證的銅川欣榮配售電有限公司就是一個典型的礦區(qū)存量配電網(wǎng)。

 

4、配電價格結(jié)構(gòu)令人難以接受

 

如果說存量配電網(wǎng)在各方面容易得到政府、電網(wǎng)和投資者的認(rèn)可。那么純粹新增的配電網(wǎng)試點項目難以落地的另外一個重要原因是配電價格結(jié)構(gòu)令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物，如何經(jīng)營增量配電網(wǎng)對于很多企業(yè)還是屬于陌生的領(lǐng)域。就配電網(wǎng)盈利模式而言，不明就里的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價的高低之上。而增量配電網(wǎng)的參照目標(biāo)只能是省級電網(wǎng)輸配電價格體系。憑心而論，目前省級電網(wǎng)輸配電價在第一個監(jiān)管周期經(jīng)歷了重重磨難才得以實施，這是國內(nèi)電價核算體系的一大突破，個中有所缺陷難以避免。比如目前配電價格段結(jié)構(gòu)不盡人意的情況。

 

而事實上2017年12月發(fā)改委頒發(fā)了發(fā)改價格規(guī)〔2017〕2269號《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定了“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的，省級價格主管部門可根據(jù)實際情況，向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)“。這無疑為各地增量配電網(wǎng)項目電價的制訂提供一條可供探索的道路。

 

作為電力行業(yè)重要突破口的增量配電業(yè)務(wù)改革，其進(jìn)展的緩慢直接影響整體改革的進(jìn)程。有鑒于此，要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，我們有如下建議：

 

一、從存量資產(chǎn)入手，盤活大量沉淀的地方政府和企業(yè)資金

 

要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，就要使得試點項目盡快得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的共同認(rèn)可。具備這個條件的只有目前非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)項目。因此，從存量配電網(wǎng)資產(chǎn)入手推動增量配電業(yè)務(wù)改革是目前快速建立增量配電業(yè)務(wù)機(jī)制的明智選擇。

 

1、存量資產(chǎn)屬于政府和企業(yè)沉淀在非經(jīng)營領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。從存量資產(chǎn)入手，將存量配電網(wǎng)轉(zhuǎn)制為增量配電網(wǎng)，引入社會資本，以入股、并購和租賃等方式將存量資產(chǎn)的真正價值體現(xiàn)出來，將是地方政府和企業(yè)非常擁護(hù)的行為。

 

2、存量配電網(wǎng)無論是區(qū)域劃分，還是供電方式，與電網(wǎng)企業(yè)的利益沖突最小。

 

3、將存量配電網(wǎng)資產(chǎn)從非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，目前在法律、技術(shù)、財務(wù)和經(jīng)營方式上都是事實存在，幾乎不存在股權(quán)糾葛，增量配電網(wǎng)項目公司的投資主體也很容易確認(rèn)。

 

4、2019年元月7日，脫胎于發(fā)改辦能源〔2018〕356號文的新年第一個電改文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號）（以下簡稱27號文）作出了“已經(jīng)運(yùn)營的存量配電網(wǎng)，產(chǎn)權(quán)所有人不需要經(jīng)過試點、投資主體招標(biāo)等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業(yè)主”的規(guī)定。

 

5、根據(jù)估算，全社會非電網(wǎng)企業(yè)存量配電網(wǎng)資產(chǎn)總量超過2萬億元，盤活這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)降低成本將起到巨大的促進(jìn)作用。

 

二、從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，還原增量配電業(yè)務(wù)改革的初心

 

前三批增量配電網(wǎng)部分落地項目的經(jīng)營情況證明，股權(quán)結(jié)構(gòu)上由電網(wǎng)企業(yè)控股和股份過于分散的項目公司，都有些偏離原來增量配電業(yè)務(wù)改革的初衷。從股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，加快增量配電業(yè)務(wù)改革的進(jìn)度，建議做到以下幾點：

 

1、目前四川省政府已經(jīng)明確“增量配電網(wǎng)項目不得由電網(wǎng)企業(yè)控股“。這種股權(quán)規(guī)定，有力地確保了增量配電網(wǎng)公司將成為電網(wǎng)的對標(biāo)企業(yè)，促進(jìn)我國配電領(lǐng)域的有效競爭，還原增量配電業(yè)務(wù)改革的初心。

 

2、2018年下半年，國家發(fā)改委在《關(guān)于增量配電業(yè)務(wù)改革第一批試點項目進(jìn)展情況的通報》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1460號文中強(qiáng)調(diào)，不建議電網(wǎng)及地方投資平臺控股，也是考慮從股權(quán)結(jié)構(gòu)上保證增量配電網(wǎng)項目的健康發(fā)展。最新頒發(fā)的27號文同樣的作出了“不建議電網(wǎng)企業(yè)或當(dāng)?shù)卣顿Y平臺控股試點項目”的規(guī)定。考慮到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業(yè)務(wù)改革，建議盡快在全國將“不建議”改為“不得”由電網(wǎng)企業(yè)和地方投資平臺控股，以方便實際工作中真正有據(jù)可依。

 

3、從前三批投資主體的結(jié)構(gòu)來看，絕大部分增量配電網(wǎng)公司股東都達(dá)到4家以上，部分控股股東的股份低于40%。對于一個成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度公司來說，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)是無可厚非的。但是對于處于風(fēng)口浪尖的新型配售電公司，這種結(jié)構(gòu)往往會導(dǎo)致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進(jìn)展難以符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求等問題。所以建議增量配電網(wǎng)投資主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)中盡量有單一絕對控制股東（股權(quán)比例51%以上），以加快項目的建設(shè)和投產(chǎn)。

 

三、從區(qū)域規(guī)劃入手，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低用能成本

 

增量配電業(yè)務(wù)改革雖然屬于電力體制改革的范疇，但是其真正的目的是為了加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。而電力體制改革不僅是電力行業(yè)自身的糾偏和完善，更是為了完善地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)體系，降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源成本。有鑒于此，增量配電網(wǎng)所涉及的配電網(wǎng)規(guī)劃和區(qū)域劃分問題，其評判合理的標(biāo)準(zhǔn)不是是否有利于當(dāng)?shù)仉娏I(yè)的發(fā)展，而是如何更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)降低能源綜合成本，提高市場競爭力。

 

元月7日，千呼萬喚始出來的27號文對于區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)融合提出了建設(shè)性的意見。

 

1、園區(qū)類試點項目經(jīng)授權(quán)可由園區(qū)管委會或區(qū)縣政府代地方能源主管部門履行配電網(wǎng)規(guī)劃組織編制。

 

2、明確規(guī)定了對于規(guī)劃編制信息，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)在十五個工作日內(nèi)復(fù)函并提供相關(guān)資料。

 

3、接入系統(tǒng)設(shè)計報告必須滿足以下條件：一是由非報告編制方的第三方咨詢機(jī)構(gòu)評審論證接入系統(tǒng)設(shè)計報告。二是論證過程充分聽取電網(wǎng)企業(yè)意見。三是地方能源主管部門協(xié)調(diào)確定。

 

4、規(guī)劃方案的評審牽頭方為省級能源主管部門，必須有地方政府、經(jīng)信（工信）、價格、住建、國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及電網(wǎng)企業(yè)、潛在投資主體參加。

 

5、對于過渡期內(nèi)的試點項目（含新增未納入試點、納入試點未確定投資主體），提出了切實可行的解決方案。一是地方政府批準(zhǔn)電網(wǎng)先行建設(shè)。二是地方政府指定企業(yè)先行建設(shè)。三是先行建設(shè)的資產(chǎn)將得到合理的回報。

 

四、從配電價格入手，平衡電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)利益

 

根據(jù)我們參與重慶和廣東兩省市的增量配電網(wǎng)定價細(xì)則制訂研究的體會，確實發(fā)現(xiàn)單純從配電價格去考核配電網(wǎng)的投資收益，即使是電網(wǎng)企業(yè)也難以盈利。所以從配電價格入手，不能只偏袒于增量配電網(wǎng)企業(yè)的利益，更要關(guān)注電網(wǎng)企業(yè)為全社會所承擔(dān)的成本和投資回收責(zé)任。兩者之間在配電價格的平衡，才能有效地促進(jìn)增量配電網(wǎng)的推進(jìn)和發(fā)展。最新的27號文關(guān)于配電價格的精神是：鼓勵增量配電網(wǎng)發(fā)展出一套完整的價格核定辦法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。

 

主要政策建議有如下幾點：

 

1、盡快形成輸電價格和配電價格的獨立核算機(jī)制；

 

2、推動電網(wǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)管會計制度的發(fā)展；

 

3、創(chuàng)新準(zhǔn)許收入調(diào)節(jié)機(jī)制；

 

4、合理測算交叉補(bǔ)貼，創(chuàng)新過渡期間的分?jǐn)傓k法；

 

5、創(chuàng)新電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)企業(yè)的結(jié)算方式；

 

6、創(chuàng)新分布式發(fā)電市場化交易過網(wǎng)費(fèi)機(jī)制。

 

五、從監(jiān)管體系入手，健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項目

 

隨著增量配電網(wǎng)項目的增多，建立合理的監(jiān)管體系將是增量配電網(wǎng)健康發(fā)展的必要保證。通過和重慶能源局的合作，我們對配電網(wǎng)監(jiān)管體系提出了如下建議：

 

1、配電網(wǎng)投資的合法性監(jiān)管

 

與電網(wǎng)企業(yè)相比，增量配電網(wǎng)項目的管理還是個新生事物。因此要降低配電網(wǎng)的成本，對于配電網(wǎng)項目投資質(zhì)量、安全和造價的管理，首先必須具備合法性條件。不能把原來改革必須改掉的陋習(xí)，卻在新的配電網(wǎng)中殘渣浮起。從大壟斷改成小壟斷之后，更要防止新的投資主體出現(xiàn)倒賣配電網(wǎng)股權(quán)路條、因為實力不足拖延增量配電網(wǎng)進(jìn)度、由于各種原因虛增投資造價、缺乏管理力量導(dǎo)致供電服務(wù)質(zhì)量和安全嚴(yán)重下降、為了資本市場融資需求生造配電網(wǎng)概念等行為。

 

2、配電網(wǎng)投資的合理性監(jiān)管

 

為了保證增量配電網(wǎng)投資造價的合理性，我們建議所有配電網(wǎng)項目的投資招標(biāo)都要經(jīng)過地方招投標(biāo)平臺公開招標(biāo)，而不是企業(yè)自行組織招標(biāo)。這對于配電網(wǎng)投資造價的合理性將起著非常重要的作用。也將有效地降低內(nèi)部人控制配電網(wǎng)項目投資造價的可行性。

 

3、配電網(wǎng)投資、運(yùn)營和成本監(jiān)審綜合監(jiān)管體系的形成

 

增量配電網(wǎng)企業(yè)的日漸增多，必然促使能源、經(jīng)信和價格等部門綜合監(jiān)管體系的形成，這也是健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項目的重要措施。在社會利益最大化這個目標(biāo)的前提下，能源投資的事前審批、配電網(wǎng)項目的事中建設(shè)、配電網(wǎng)投資的竣工決算乃至配電網(wǎng)投產(chǎn)后的正常運(yùn)營，都需要建立相關(guān)監(jiān)管部門間的協(xié)同工作機(jī)制，團(tuán)結(jié)一心，共同打造透明、坦誠和信息交流無障礙的全方位監(jiān)管系統(tǒng)。同時積極借助社會第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)及行業(yè)協(xié)會的力量，提供相關(guān)監(jiān)管服務(wù)。

 

4、配電網(wǎng)企業(yè)信用體系的建立

 

可以預(yù)見，增量配電網(wǎng)項目或者企業(yè)將會出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的局面。作為管制性業(yè)務(wù)，配電網(wǎng)企業(yè)的行為準(zhǔn)則將受到國家的嚴(yán)格限制。配電網(wǎng)企業(yè)的信用將成為項目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網(wǎng)企業(yè)信用體系，將促使這類企業(yè)更好的為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更完善，性價比更優(yōu)的高質(zhì)量能源服務(wù)。

 

六、從資本市場入手，促成轉(zhuǎn)供電企業(yè)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)

 

通過2018年降低一般工商業(yè)電價的惠民措施，暴露了我國電力體制之前忽略的缺陷，這就是轉(zhuǎn)供電企業(yè)的存在。從形式而言，轉(zhuǎn)供電主體行使了事實上的基層配電營業(yè)所職能，卻沒有納入配電網(wǎng)管理體制，從而導(dǎo)致了轉(zhuǎn)供電企業(yè)投資無法收回、價格體系紊亂、配網(wǎng)管理既不專業(yè)也不規(guī)范。這也是我國能耗難以降低的重要原因。

 

好在國家已經(jīng)認(rèn)識到轉(zhuǎn)供電企業(yè)的改革也屬于增量配電業(yè)務(wù)改革的一部分，規(guī)定了轉(zhuǎn)供電主體選擇移交電網(wǎng)企業(yè)或者改制為增量配電網(wǎng)兩種形式的解決方案。根據(jù)我們調(diào)研，這兩種方式都難以被轉(zhuǎn)供電企業(yè)接受并落地操作。因此我們建議從資本市場入手，以收購、租賃和托管轉(zhuǎn)供電配電資產(chǎn)的方式來促使其改制為增量配電網(wǎng)，以達(dá)到多方共贏的商業(yè)模式。具體措施如下：

 

1、成立混合所有制的新型配電資產(chǎn)投資管理公司

 

2、盤活產(chǎn)業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)

 

3、鼓勵商業(yè)綜合體與專業(yè)公司合作發(fā)展微電網(wǎng)

 

4、租賃中型轉(zhuǎn)供電企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)化管理

 

5、托管小型轉(zhuǎn)供電企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范化管理

 

6、充分利用電改政策降低轉(zhuǎn)供電企業(yè)電源成本

 

7、充分利用資本市場降低轉(zhuǎn)供電企業(yè)投資成本

 

本文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年第5期（總第388期）。

 

作者系中國能源研究會能源政策研究中心特約研究員、中國配電企業(yè)發(fā)展研究中心專家委員會委員、北京先見能源咨詢有限公司董事長。

 

原標(biāo)題:加快開展增量配電網(wǎng)改革的幾點建議