國家發(fā)改委、國家能源局于1月7日印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號(hào))業(yè)界已經(jīng)期待了近10個(gè)月。該文件的征求意見稿是去年3月20日印發(fā)的(發(fā)改辦能源〔2018〕356號(hào))，當(dāng)時(shí)該文件在業(yè)界引起了高度關(guān)注和強(qiáng)烈反響。

這10個(gè)月來增量配電業(yè)務(wù)改革經(jīng)歷了什么?正式印發(fā)版本和征求意見稿相比有些什么顯著變化?增量配電業(yè)務(wù)改革的推動(dòng)還缺少哪些措施?這里是我們的一些回顧和思考。

一、356號(hào)文出臺(tái)的背景

356號(hào)文(即《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》的征求意見稿)是2018年3月20日印發(fā)的。當(dāng)時(shí)增量配電業(yè)務(wù)改革已經(jīng)推行了一年半時(shí)間，但總體進(jìn)展緩慢：

第一批試點(diǎn)項(xiàng)目鮮有落地的案例;

第二批試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)送積極性下降(數(shù)量和質(zhì)量都不如第一批);

盡管國家發(fā)改委、國家能源局在《關(guān)于加快推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(發(fā)改辦經(jīng)體〔2017〕1973號(hào))中提出了“增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)全國地級(jí)以上城市全覆蓋”的要求，但從各地報(bào)送第三批試點(diǎn)項(xiàng)目的情況看形勢(shì)仍然沒有改觀;

專門建立的“每半個(gè)月上報(bào)一次增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)進(jìn)展情況”機(jī)制收效甚微;

國家發(fā)改委、國家能源局于2018年3月13日印發(fā)的《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實(shí)施辦法》也歷經(jīng)了半年多的征求意見，最終一些重要措施被刪除，比如“電網(wǎng)企業(yè)作為參股方時(shí)，原則上不得通過資產(chǎn)入股的方式形成絕對(duì)控股”。

二、356號(hào)文的創(chuàng)新措施

356號(hào)文可謂亮點(diǎn)紛呈，許多措施直指要害。在當(dāng)時(shí)比較新的提法包括：

“電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)獲項(xiàng)目核準(zhǔn)，但在核準(zhǔn)文件有效期內(nèi)未開工建設(shè)，視為增量配電項(xiàng)目”

“電網(wǎng)企業(yè)不得未經(jīng)核準(zhǔn)擅自開工建設(shè)配電項(xiàng)目，違規(guī)建設(shè)配電項(xiàng)目不屬于電網(wǎng)企業(yè)存量配電設(shè)施”

“處于試點(diǎn)范圍內(nèi)，電網(wǎng)企業(yè)已獲核準(zhǔn)并開工，但試點(diǎn)批復(fù)時(shí)實(shí)際完成投資不足10%的項(xiàng)目，應(yīng)納入增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)”

“由于歷史原因，地方或用戶無償移交給電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營的配電設(shè)施，其資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系依據(jù)相關(guān)法律確定后，可納入增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)”

“各地可以根據(jù)需要，開展具備配電功能的規(guī)劃內(nèi)220千伏增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍不限于用戶專用變壓器”

“地方能源主管部門切實(shí)履行規(guī)劃管理職能... ...對(duì)于園區(qū)類試點(diǎn)項(xiàng)目，經(jīng)授權(quán)或提出申請(qǐng)可由園區(qū)管委會(huì)或區(qū)縣政府代為履行”

”規(guī)劃職能不應(yīng)委托電網(wǎng)企業(yè)或任何潛在投資主體代為履行”

“增量配網(wǎng)規(guī)劃編制設(shè)置重復(fù)建設(shè)辨識(shí)環(huán)節(jié)“(該文件還詳細(xì)列出了量化的判斷標(biāo)準(zhǔn))

”規(guī)劃方案由政府組織評(píng)審。在規(guī)劃評(píng)審階段，由第三方咨詢機(jī)構(gòu)在評(píng)審結(jié)論中對(duì)是否存在重復(fù)建設(shè)給出明確意見“

“鼓勵(lì)試點(diǎn)范圍之外的電網(wǎng)存量資產(chǎn)參與增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)”

“不得以絕對(duì)控股增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目作為配合增量配電網(wǎng)接入及配電區(qū)域劃分等工作的條件”

“鼓勵(lì)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主在配電區(qū)域依托資源條件和用能需求建設(shè)分布式電源”

三、27號(hào)文出臺(tái)的背景

從2018年年中開始，國家發(fā)改委、國家能源局對(duì)各地開展了督導(dǎo)調(diào)研、約談等一系列工作。在2018年下半年，國家發(fā)改委、國家能源局又相繼建立了“試點(diǎn)進(jìn)展情況每月通報(bào)制度”和“直接聯(lián)系項(xiàng)目定期直報(bào)制度”。然而，這些措施都未能扭轉(zhuǎn)增量配電業(yè)務(wù)改革推進(jìn)緩慢的狀況：

第一批試點(diǎn)項(xiàng)目大部分陷入停滯;

部分項(xiàng)目主體中的社會(huì)資本退出或正在尋求退出;

第二批和第三批試點(diǎn)項(xiàng)目大部分尚未啟動(dòng);

因參與投標(biāo)的企業(yè)數(shù)量不足而導(dǎo)致項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)流標(biāo)的情況頻現(xiàn);

第四批試點(diǎn)項(xiàng)目報(bào)送正在推動(dòng)，且鼓勵(lì)“將試點(diǎn)向縣域延伸”，但各地觀望情緒濃厚;

四、27號(hào)文新增的創(chuàng)新措施

相對(duì)于356號(hào)文，27號(hào)文(即《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》的正式印發(fā)版本)更加全面地覆蓋了推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目落地的各方面，其中也有一些新提法：

“增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)委托具備資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目接入系統(tǒng)設(shè)計(jì)報(bào)告，由地方能源主管部門委托具備資質(zhì)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)組織評(píng)審論證，論證過程應(yīng)充分聽取電網(wǎng)企業(yè)意見”

“在試點(diǎn)項(xiàng)目獲批至項(xiàng)目業(yè)主確定的過渡期內(nèi)，為滿足新增用戶用電需求，經(jīng)地方政府批復(fù)后可由電網(wǎng)企業(yè)先行投資建設(shè)配電設(shè)施并運(yùn)行維護(hù)，也可由地方政府指定企業(yè)先行建設(shè)配電設(shè)施，并委托有能力企業(yè)運(yùn)行維護(hù)。待項(xiàng)目業(yè)主確定后，先行建設(shè)的配電設(shè)施可選擇折價(jià)入股或轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行處置”

“試點(diǎn)所在地能源主管部門可向當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)企業(yè)發(fā)函收集必要的規(guī)劃編制信息，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)在十五個(gè)工作日內(nèi)復(fù)函并提供相關(guān)資料”

“支持增量配電網(wǎng)企業(yè)在保證配電區(qū)域內(nèi)用戶平均配電價(jià)格不高于核定的配電價(jià)格水平情況下，采取靈活的價(jià)格策略，探索新的經(jīng)營模式”

“增量配電網(wǎng)并網(wǎng)運(yùn)行時(shí)，按網(wǎng)對(duì)網(wǎng)關(guān)系與相關(guān)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)簽訂并網(wǎng)協(xié)議。增量配電網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主在配電區(qū)域內(nèi)擁有與電網(wǎng)企業(yè)在互聯(lián)互通 、建設(shè)運(yùn)營 、參與電力市場 、保底供電、分布式電源和微電網(wǎng)并網(wǎng)、新能源消納等方面同等的權(quán)利和義務(wù)”

五、27號(hào)文刪除的重要內(nèi)容

27號(hào)文還刪除了一些提法：

“試點(diǎn)范圍內(nèi)可以包括存量和增量配電網(wǎng)資產(chǎn)”

“鼓勵(lì)試點(diǎn)范圍之外的電網(wǎng)存量資產(chǎn)參與增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)”

“鼓勵(lì)增量配電網(wǎng)項(xiàng)目業(yè)主在配電區(qū)域依托資源條件和用能需求建設(shè)分布式電源”

六、當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)增量配電改革所急需的關(guān)鍵措施

從27號(hào)文對(duì)356號(hào)文的內(nèi)容調(diào)整來看，27號(hào)文更聚焦當(dāng)前階段所面臨的問題。該文件的出臺(tái)將有助于增量配電業(yè)務(wù)改革的推進(jìn)，特別是第一批試點(diǎn)項(xiàng)目的落地。

美中不足的是，27號(hào)文回避了當(dāng)前阻礙增量配電業(yè)務(wù)改革的一個(gè)關(guān)鍵問題：配電價(jià)格空間不夠?qū)е屡潆娡顿Y長期無法收回。這個(gè)問題的根本原因在于當(dāng)前改革環(huán)境的限制：

省級(jí)電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)按照接入電壓等級(jí)的省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)算;

長期形成的交叉補(bǔ)貼機(jī)制導(dǎo)致了輸配電價(jià)在電壓等級(jí)間的差額太低;

在當(dāng)前“降成本”的大方向下，增量配電網(wǎng)內(nèi)的用戶終端電價(jià)不可能超過當(dāng)?shù)啬夸涗N售電價(jià);

早在2017年底，國家發(fā)改委就認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，并在其印發(fā)的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見的通知》(發(fā)改價(jià)格規(guī)﹝2017﹞2269號(hào))中提出了一個(gè)解決方案：“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過大的，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”。

然而，該建議在實(shí)際操作中的困難很大。當(dāng)前比較可行的方案有兩個(gè)：

大部分省區(qū)可以利用2019年重新核定省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的機(jī)會(huì)，優(yōu)化輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)，并同步調(diào)整銷售電價(jià);

在省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的結(jié)構(gòu)調(diào)整到位之前，暫時(shí)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)之間的結(jié)算方式。