摘要：電力產業是關系國計民生的基礎性產業，隨著經濟的高速增長和市場經濟體制改革的進一步深入，電價受到電網購售差價影響的問題也越來越突出。本文在總結我國電力行業的改組格局和電價形成機制的基礎上，對我國電網購售差價的原因進行分析，最后用自然壟斷理論對電力行業的壟斷經營進行解釋。

關鍵詞: 上網電價 自然壟斷 政府規制

一、我國電力行業的“五加二”格局

隨著我國電力行業的改組，發電企業和電網企業實行 “廠網分開，競價上網”，原國家電力公司擁有的發電資產改組為規模大致相當的五個獨立的發電企業、兩家電網公司和四家輔業集團公司。五個發電企業分別是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司。兩家電網公司分別是國家電網公司和南方電網公司，國家電網公司作為原國家電力公司管理的電網資產出資人代表，按國有獨資形式設置，管理除南方電網公司以外的原國家電力公司管理的所有電網資產。這就是所謂的“五加二”格局。五家發電公司的主要職能是從事電源的投資、建設、經營和管理，組織電力的生產和銷售。兩家電網公司的經營范圍主要是從事電力銷售的業務，負責所管轄各區域電網之間的電力交易和調度，參與投資、建設和經營相關的跨區域輸變電和聯網工程等。之所以形成“五加二”的格局，其目的就是在五家發電公司之間和兩家電網公司之間的業務形成競爭。

二、我國電價定價機制的形成和演變

1995年以來，受國內經濟高速發展和宏觀調控政策雙重的影響，一些地區在部分時間段出現了電力供大于求的情況。此時，以個別成本為基礎定價的還本付息電價政策顯示出了弊端。隨著電力項目造價的不斷提高，“八五”期間的發電機組平均造價比“七五”提高了約一倍。小火電盲目發展，劣化了資源配置。電價節節攀升，90年代中后期新投產機組的平均上網電價己超過每千瓦時0.4元。為改變成本無約束、價格無控制的狀況，國家適時調整電價政策。

1996年國家計委規定對地方指導性電價實行提價申報制度，并于1996年調整了各地的指令性目錄電價和地方指導性電價，同時在推行統一銷售電價制度和峰谷分時電價制度方面作了大量的工作。1997年的電價調整方案中，燃運加價由按總量改為按單耗計算，并要求電力企業消化30%。新建電力項目的發電成本，由按個別成本改為按平均成本核定。繼續推行統一銷售電價制度，全國2/3的地區指令性與指導性電價并軌，執行統一的目錄電價。取消了一切價外亂加價和亂收費，到目前為止只保留了三峽工程建設基金和城市公用事業附加等少數經過國務院批準的收費項目。1998年，以經營期電價政策取代還本付息電價政策。這一政策主要是將按電力項目還貸期還本付息需要定價，改為按社會平均先進成本定價，同時統一規范了電力企業的資本金收益率水平。這一政策實行后，原來的一廠一價、一機一價的定價方式逐步向按社會平均成本的定價方式過渡，新項目的上網電價平均每千瓦時降低了5分錢左右。此舉使電力項目還貸高峰期保持了電價水平的基本穩定，為保持我國經濟競爭力創造了條件，同時，對促進電力企業加強管理、提高效率發揮了積極作用。

2002年，電力體制改革步入實質性操作階段，中央層面上實現了廠網分開，建設競爭性電力市場的改革試點也正在穩步推進。原有的政府定價方式受到空前挑戰,管理環節擴展為發、輸、配、售四大環節，利益主體也由電力企業、用戶擴展為電廠、電網和消費者等，電力市場競價模式的研究也與原有的單一政府定價發生矛盾。進入2003年，電力供求形勢也發生巨大變化，許多地區電力供應緊張，18個省區市采取拉閘限電措施。新形勢要求盡快建立新的電價形成機制，既刺激供給，吸引電力長期投資，提高效率，又通過價格杠桿抑制不合理的需求，以達到電力供求的動態平衡。在2003年7月，國務院發布了《電價改革方案》，相繼開展了上網電價、輸配電價和銷售電價改革試點。2005年國家發展改革委同時出臺了《上網電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》，是對2003年國務院出臺的《電價改革方案》進行了細化，這是近年來電力市場改革邁出的重要一步，新的電價管理辦法確定了上網電價和銷售電價的市場競爭機制，明確了輸配電價格的成本決定機制，標志著作為電力體制改革核心問題的電價改革己經從政策層面上開始破題。

目前，我國的現行電價是一種以企業個別成本為基礎的成本推進型價格形成機制，由于投產時間、籌資條件、造價成本不同，出現了一廠一價、一機一價，在同一電網內，定價水平會相差一倍以上，甚至幾倍，造成小火電建設失控和電站建設造價失控，各類電廠上網電價水平懸殊不公平的復雜狀況。據國電公司1999年的統計，國有電廠、集體電廠、聯營電廠、股份制電廠、中外合資電廠、中外合作電廠、外資電廠的平均上網電價之比為1:l.27:l.56:l.46:1.94:l.54:4.17。這些不合理現象的存在必然導致發電環節的效率下降和上網電價水平的急劇上升，對于國家提出的“同網同質同價”目標的實現從一開始就增大了難度。

由于物價管理部門制定或調整電力價格，基本上是以企業上報的成本為主要依據，但是這種成本是在一定范圍內壟斷的一家或少數幾家企業的個別成本，而不是社會平均成本。按企業的個別成本定價，會導致成本越高，價格也就越高，企業因此沒有降低成本的動力和壓力。雖然物價部門會對企業上報的成本資料進行審核，但由于沒有向企業那樣了解真實成本，就主要審核其合法性，而其合理性卻難以審核。通常憑主觀判斷對企業的調價幅度“砍一刀”，難以避免主觀隨意性而且這也會刺激企業虛報成本缺乏努力降低成本的動力。

三、電網差價形成的原因

電網公司的職能主要是從事電力銷售的業務，負責所管轄各區域電網之間的電力交易和調度，因此對電網差價的理解應該從上網差價和銷售差價兩個方面來分析。

1.上網差價形成的原因

上網電價是指獨立核算的發電企業向電網經營企業提供上網電量時與電網經營企業之間的結算價格。我國現行的上網電價是執行政府定價，即政府根據各發電企業的實際發電成本、合理的發電利潤、稅金等確定發電企業的電價水平，實行一廠一價，甚至一機一價。造成上網差價的根本原因在于各發電企業由于發電類型、建設時期、資金來源渠道、社會環境、設備的技術水平、地理位置的不同，使各發電企業的，每千瓦造價、還本付息的負擔、人員的配備、燃料的運輸價格等方面存在較大差異，由此形成了現行的上網電價在發電企業之間形成的較大差別。

2.銷售差價形成的原因

我國現行銷售電價制度由單一制電價和兩部制電價兩種構成，同時我國實行的是分類電價和分時電價，對不同類型的客戶以及不同的用電方式和不同的用電時段，電價及計費方式不同，這就使得電費核算非常復雜。單一制電價不管用戶用電設備容量的大小，只按供電企業安裝在客戶處的電能計量裝置計量的客戶用電量為計費依據。兩部制電價把電價分成兩部分:基本電價和電度電價。基本電價代表的是電力企業的容量成本，即固定費用部分，在計算基本電費時，是按客戶用電設備的容量或最大需量乘上基本電價收費;電度電價代表的是電力企業的電能成本，即變動費用部分，是按客戶的實際用電量乘上客戶相應的分類電價收費。銷售電價除大工業兩部電價制外，其余用戶實行單一電量電價制，未能反映對不同用戶供電的成本差異，這樣就造成了用戶之間的不平等負擔。由于不同的用戶負荷率和供電電壓對系統結構和運行所產生不同的影響，而按照現有的電力管制價格形成機制，用戶的負荷率和用電電壓造成的成本差別在電價中不能得到反映。這是導致電網差價的另一個重要原因。

四、自然壟斷理論對電力行業壟斷經營的解釋

自然壟斷理論長期以來一直被壟斷勢力當做為壟斷行為進行辯護的工具，同時它也是政府制定相應管制政策的理論依據。早期的經濟學家對認為，由于生產技術決定的生產函數具有規模報酬遞增性，平均成本會隨著產量的增加而遞減，從而最小的有效規模要求只有一家企業生產，由一個企業達規模生產比由幾家較小規模的企業生產更能有效地利用經濟資源。但后來的經濟學家發現，對某些產業來講，即使在平均成本遞增的情況下，由一家企業生產或服務仍有可能是最經濟的。對于電力這樣的自然壟斷行業，它的投資成本很大，并且投資專用性很強，沉沒成本很大，在一定的產出范圍內，該行業具有很大的規模經濟性。這樣的產業由一家或者極少數幾家企業壟斷能使成本效率最大化。另外，像電力這樣的行業需要通過電網設施來為用戶提供電能，對于電網設施就不宜重復投資。所以說對于自然壟斷的企業，在經營上一般不會采用獨占壟斷形式，而是受到政府的嚴格規制。政府之所以采用規制措施，一方是避免其他企業的進入，造成重復建設。另一方面，是為了防止壟斷企業利用其壟斷地位，制定高價或通過其他手段獲取高額利潤，損害消費者的利益。

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