我國在第九個五年計劃中，電力工業(yè)在（在制改革和發(fā)展中都取得了巨大成績，全國從中央到地方都實現(xiàn)了政企分開，成立了電力公司和電力行業(yè)協(xié)會，凈增裝機容量1.02億千瓦，凈增發(fā)電量3616億千瓦時，總?cè)萘窟_到3.19億千瓦，總發(fā)電量達到13685億千瓦時，扭轉(zhuǎn)了20多年的缺電局面，使中國電力工業(yè)躍居世界第二位。最近各省、市、自治區(qū)電力公司總結(jié)了“九五”電力工業(yè)進展情況，對我國當(dāng)前電力工業(yè)存在的問題進行了分析，歸納起來有十個問題。

一、政企分開后，政府管電職能有所削弱。

　　我國電力工業(yè)自1998年起在中央層面實現(xiàn)政企分開，從2000年開始省及省以下實現(xiàn)了政企分開。電力行政職能有國家經(jīng)貿(mào)委和省及省以下經(jīng)委（計經(jīng)委）負責(zé)，中央及大多數(shù)省成立了電力企協(xié)，國家電力公司和省、市、自治區(qū)成立了電力公司（電力集團公司），另外還有為數(shù)眾多的發(fā)電公司。由于國家經(jīng)貿(mào)委和省、地、市縣經(jīng)委（計經(jīng)委）管電機構(gòu)的人數(shù)很少，又沒有成立相應(yīng)的電力管制委員會，許多管電職能是委托電力公司和行業(yè)協(xié)會代為辦理，因此政府管電職能有所削弱。在政企分開過程中，電力工業(yè)內(nèi)部非商業(yè)化社會目標(biāo)（如醫(yī)院、住房、食堂、公園等），和電力工業(yè)外部非商業(yè)化社會目標(biāo)（如低價支持貧困地區(qū)、農(nóng)業(yè)用電、支農(nóng)產(chǎn)品用電、救災(zāi)用電等），應(yīng)當(dāng)隨著政企分開改由政府負擔(dān)，只有在這種條件下，才能使電力企業(yè)實現(xiàn)公司化改組，商業(yè)運營，法制化管理的條件。電力工業(yè)要真正走向政企分開還有許多事情要做。

　 二、電源結(jié)構(gòu)調(diào)整，尚未取得共論。

“十五”計劃綱要提出，“進一步調(diào)整電源結(jié)構(gòu)，充分利用現(xiàn)有發(fā)電能力，積極發(fā)展水電，坑口大機組火電，壓縮小火電，適度發(fā)展核電，鼓勵熱電聯(lián)產(chǎn)和綜合利用發(fā)電。”實踐業(yè)已證明，只有適時發(fā)展大型電站，始終保持電力供求平衡，才能遏制小火電的發(fā)展，但近年來大型水火電站前期工作滯后，開工規(guī)模不是，已經(jīng)嚴重制約大型水火電站的及時投產(chǎn)，自1997年電力供求緩和之后，大中型電站在建規(guī)模和投產(chǎn)容量之比逐年下降，1997年至2000年分別為5.14、 4.86、 4.32、和 3.86，“九五”結(jié)轉(zhuǎn)到“十五”的在建規(guī)模偏小，目前供電緊張的廣東、浙江、河北南網(wǎng)缺電數(shù)量將增加，京津唐、上海、江蘇、山東、廣西、寧夏等省區(qū)將在2002-2003年開始缺電。

電源結(jié)構(gòu)中的另一個突出問題是調(diào)峰能力不足，特別是南方水電比重大的省區(qū)，西南各省和廣西，徑流式水電站比重大，調(diào)節(jié)性能差，豐枯水出力懸殊，火電調(diào)峰能力不足，枯水期缺電，豐水期棄水的問題比較突出。解決調(diào)峰能力不足，究竟是抑止高峰負荷增長？還是提高現(xiàn)有發(fā)電設(shè)備調(diào)峰能力？電源結(jié)構(gòu)中的第三個問題是小火電、小水電無序發(fā)展。國家早就提出要關(guān)停小火電（包括小煤電和小油電），除國電公司系統(tǒng)嚴格執(zhí)行外，地方小火電關(guān)停不落實，有的省新建小火電的勢頭沒有遇制，有的借修建熱電廠為名，發(fā)展凝汽式小煤電，企業(yè)自備小火電廠也出現(xiàn)無序發(fā)展。另外，并網(wǎng)小水電發(fā)展迅速，小水電大部分是經(jīng)流式，汛期與網(wǎng)內(nèi)大電廠搶發(fā)電，枯水期出力不足，要求大電網(wǎng)供電，加劇了電網(wǎng)豐枯期電力供應(yīng)的矛盾，在水電比重大的省區(qū)水電多，火電少，本來已經(jīng)有許多電能無法消納，繼續(xù)發(fā)展徑流式小水電，使得豐水愈豐，枯水愈枯，實質(zhì)是一種重復(fù)建設(shè)。

三、國電公司系統(tǒng)債務(wù)沉重，資金籌措困難。

我國改革開放長期維持較低的電價，一是靠降低國電公司系統(tǒng)的利潤率，二是靠提高負債率來維持的。特別是“九五”期間大規(guī)模的城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，產(chǎn)生了良好的社會效益（被稱為德政工程，民心工程），并為中國電力工業(yè)長遠發(fā)展打下良好基礎(chǔ)，但也大大加重了國電公司系統(tǒng)的財務(wù)負擔(dān)。由于城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造投資80%是銀行貸款，工程完工后形成大量固定資產(chǎn)，折舊、利息計入成本后，財務(wù)費用大大增加，還貸任務(wù)很重，但還本付息電價遲遲未能出臺，正面臨巨額虧損。據(jù)國家電力公司估計，到2000年，資產(chǎn)負債率已達到61.42%，凈資產(chǎn)利潤率僅1.78%，總資產(chǎn)利潤率0.6%。從這些指標(biāo)來看，“九五”末國電公司系統(tǒng)財務(wù)指標(biāo)已達到臨界點，“十五”計劃所需的資本金已經(jīng)難已籌措，如果繼續(xù)維持20%資本金的標(biāo)準(zhǔn)，“十五”末期資產(chǎn)負績率還會上升，將嚴重影響電力工業(yè)的發(fā)展。

四、科學(xué)合理的電價機制尚未形成，電價結(jié)構(gòu)極不合理。

1996年施行的《電力法》規(guī)定，“制定電價，應(yīng)當(dāng)合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔(dān)，促進電力建設(shè)。”“十五”計劃綱要明確要“健全合理的電價形成機制。”我國自改革開放以來，為解決長期嚴重缺電，在電價上實行新電新價，老電老價，對新建電廠給予價外征收電力建設(shè)資金和還本付息定價。是新建電廠按還本付息定價的企業(yè)獲得超額利潤，而輸電、配電、售電領(lǐng)域缺乏政策支持，甚至虧損經(jīng)營，到目前為止這種情況沒有根本改變。當(dāng)前問題是：

　　--上網(wǎng)電價體系混亂。有的地方仍維持一廠一價，甚至一機一價，上網(wǎng)電價定價原則改為按經(jīng)營期還本付息定價后，新增電量供電成本只考慮0.03元，造成電網(wǎng)企業(yè)無力還本付息和籌措建設(shè)資金，輸電、配電、售電企業(yè)不能合理補償成本，不能獲得合理利潤。

　　--終端用戶電價不合理。沒有按用電性質(zhì)分類，電價嚴重扭曲，居民生活電價偏低，工業(yè)用電電價偏高；基本電價偏低，電度電價偏高。由于電價不合理，造成電力資源的嚴重浪費，并使高峰負荷，峰谷差異超常拉大，負荷率和負荷利用小時數(shù)下降。

　　--優(yōu)惠電價種類繁多。對部分用戶的優(yōu)惠等于對其他用戶的剝奪，現(xiàn)在優(yōu)惠電價種類繁多，甚至實行一廠一價；居民生活用電電價已經(jīng)很低，還要在低電價用戶實行多用電降價優(yōu)惠；特別是西北地區(qū)對高揚程徑流電價降低到3-4分錢/千瓦時，如甘肅省高揚程徑流優(yōu)惠電量達到30億千瓦時，占全部售電量的10%以上。

　　--取消各種電價后沒有相應(yīng)的補償措施的。改革開放后，電價改革采取漸進式改革措施，為了維持較低的電價水平，采取了價外加價的措施，后來造成加價種類繁多，自1998年開始取消各種亂加價亂收費是必要的，但是有些加價屬于電價的補充，是必不可少的，應(yīng)當(dāng)在取消加價的同時，適應(yīng)提高電價。如近年采取降低供電工程貼費，并且決定在城農(nóng)網(wǎng)改造完成后，取消供電工程貼費，為保證電網(wǎng)建設(shè)資金的來源，應(yīng)適當(dāng)提高終端電價。

　　--難以推廣電力需求側(cè)管理。1995年5月國家計委，國家經(jīng)貿(mào)委和電力工業(yè)部要決定全國推行峰谷分時電價，要求在3-4年內(nèi)轉(zhuǎn)移高峰負荷10%-15%，約1000-1200萬千瓦（見1995年中國電力年鑒）。由于廠網(wǎng)分開后，上網(wǎng)電價未實行峰谷分時電價，配電企業(yè)按平均電價購電，推行峰谷分時電價時，低谷電賣得越多，收入減少越多，減收無法補償，嚴重制約峰谷分時電價的推廣應(yīng)用。同時也影響蓄冰空調(diào)和可停電電價的使用，推廣電力需求側(cè)管理缺乏動力。

　　--電熱欠費居高不下。為保證電熱費的回收，1992年曾規(guī)定用戶要繳納電費保證金，但當(dāng)時的規(guī)定僅對三資企業(yè)和私營企業(yè)實施。實際上欠費主要是國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位，電費保證金不能起到應(yīng)有的作用而被取消。目前電熱用戶欠費仍相當(dāng)嚴重，影響電力企業(yè)正常生產(chǎn)。

五、電網(wǎng)建設(shè)有所改善，困難仍然不少。

近年來在電力結(jié)構(gòu)調(diào)整中，注意了加強電網(wǎng)建設(shè)，各地區(qū)、各省、區(qū)、市網(wǎng)架建設(shè)有所改善，但由于電網(wǎng)企業(yè)利潤率低，資本金籌措十分困難，電網(wǎng)建設(shè)還本付息政策未出臺，尚不具備還本付息能力，電網(wǎng)發(fā)展滯后于電源發(fā)展的問題還沒有從本本上解決。輸電線路走廊和變電站址未納入城市規(guī)劃，線路走廊和變電站址選擇越來越困難，政策處理時間長，要求高，難度大，有的項目一拖好幾年，延誤了建設(shè)工期，影響了用戶供電。電力工業(yè)作為公用事業(yè)，線路走廊和變電站用地應(yīng)當(dāng)明確由政府征用土地，任何單位和個人不得非法占用和阻撓。

六、城網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)改造成績很大，尚需繼續(xù)努力。

國家1998年開始用三年時間，投資3000多億元，進行城網(wǎng)和農(nóng)網(wǎng)改造，已經(jīng)取得了很大成績，這部分工程預(yù)計到2001年年底可全面完成。但從各省的總結(jié)來看，城網(wǎng)建設(shè)與改造僅限于公用配電網(wǎng)，大中企業(yè)內(nèi)部的配電設(shè)施和企業(yè)轉(zhuǎn)供電部分尚未全面改造；農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的公共配電網(wǎng)各省、區(qū)、市完成的程度不同，約完成40%-60%，最近國家計委和國家電力公司已決定再投資1000億進行農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造的第二期工程；另外還有三個部分需要考慮：

一是縣級市、縣城及城鄉(xiāng)結(jié)合部電網(wǎng)的建設(shè)與改造；

二是國營農(nóng)場、林場和草場電網(wǎng)的建設(shè)與改造；

三是全國還有2600萬無電人口用電問題的供電。

關(guān)于2600萬無電人口用電問題，靠公用電網(wǎng)延伸供電投資和成本太高，是不適宜的，1996年由國家計委牽頭制定的中國“光明工程”計劃，曾明確到2010年利用風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電技術(shù)解決2300萬邊遠地區(qū)人口的用電問題，（見1999白皮書，《中國新能源與可再生能源》）。看來用小風(fēng)電，小光電、微水電等分散電源解決無電人口是比較合理的，但當(dāng)時還沒有出臺城網(wǎng)、農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造計劃，現(xiàn)在估計2003年至2004年可以全面完成城網(wǎng)和農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造，無電人口的用電問題最好能提前到“十五“計劃期內(nèi)解決。

七、理順農(nóng)電管理體制，未能完全實現(xiàn)。

1999年1月國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于加快農(nóng)村電力體制改革加強農(nóng)村電力管理意見的通知（見1999年1月23日中國電力報），要求全國統(tǒng)一由省（區(qū)、市）電力公司直管或代管，原則上一縣一公司并實現(xiàn)縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）電力一體化管理。截止到2001年7月統(tǒng)計由省（區(qū)、市）電力公司直管或代管的縣供電企業(yè)已有1852個，大約尚有600個左右的自供自管縣尚未按照直供直管縣，躉售縣的改革原則進行改革。

自1998年開始實施的農(nóng)村“兩改一同價”，目的是為了加快農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)與改造，解決農(nóng)電的政企不分問題，同時實現(xiàn)農(nóng)村電網(wǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃問題。應(yīng)當(dāng)說在解放初期，我國電力工業(yè)尚不發(fā)達，農(nóng)村大部分地區(qū)無電，在當(dāng)時條件下發(fā)展小水電，小火電建設(shè)小電網(wǎng)為農(nóng)村供電有著積極意義；但當(dāng)全國農(nóng)村普遍實現(xiàn)通電以后，繼續(xù)保留小電源，會阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，在這次農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造中，大小電網(wǎng)爭供電區(qū)的矛盾日益突出，用戶不能自由選擇供電企業(yè)，重復(fù)投資，重復(fù)建設(shè)問題嚴重。

八、電力工業(yè)稅費改革取得成效，但稅負偏重。

改革開放以后，為了加快發(fā)展電力工業(yè)，采取繞開價格，用價外加價來籌集電力建設(shè)資金和彌補電價內(nèi)未能解決的費用，出現(xiàn)了名目繁多的加價和收費，自1998年起國家采取果斷措施取消亂加價、亂收費，取得了明顯的效果，到目前為止只剩下供電工程貼費和三峽建設(shè)基金等少數(shù)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的項目。當(dāng)前主要問題是稅賦偏重，稅負不公和所得稅不合理。

--電力工業(yè)稅賦偏重，一是增值稅明顯高于其他產(chǎn)業(yè)，由于我國實行的是“生產(chǎn)型”增值稅，投資性支出不作為進項稅抵扣，電力工業(yè)是資金最密集的產(chǎn)業(yè)，致使電力企業(yè)納稅水平高出工業(yè)平均稅率40%多；二是進項稅抵扣率低，如煤炭為13%，運輸業(yè)僅7%，還有鐵道部門收取的20多項運雜費未抵扣；三是超額納稅，現(xiàn)行的“權(quán)責(zé)發(fā)生制”納稅方式，用戶欠繳的電費也要納稅。

　　--水電、風(fēng)電與火電之間稅負不公。一是水電、風(fēng)電增值稅實征率大大高于火電。由于火電燃用的燃料可抵扣，水電、風(fēng)電不用燃料，進項稅抵扣少，水電、風(fēng)電要比火電多繳40%-70%的增值稅；二是水電隱性稅賦重，水電大都蒹有防洪、給水、旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功能，本應(yīng)由社會承擔(dān)的成本，卻要有水電承擔(dān)，給水電增加了隱性稅負。

　　--電力工業(yè)所得稅制不合理。國有企業(yè)按行政隸屬關(guān)系納稅，強化了地方政府的區(qū)域封鎖意識，使電力企業(yè)改制、重組和打破地方壁壘形成阻力。

九、電力環(huán)保取得進展，仍面臨嚴峻形勢。

在發(fā)展電力的同時，電力部門非常重視提高能效和治理污染。電力部門已經(jīng)開展了雙邊和多邊國際合作，以加強電力工業(yè)的環(huán)境保護。在火電廠煙塵排放上，普遍采用電除塵裝置，使煙塵排放得到有效控制；在大容量機組上采用低NOx燃燒器，使NOx排放水平有明顯的降低；工業(yè)廢水已全部達標(biāo)排放，并提高了工業(yè)廢水回用率；脫硫技術(shù)也已起步，此外潔凈發(fā)電示范工程有四川白馬電廠30萬千瓦循環(huán)流化床，江蘇賈汪電廠增壓流化床和山東煙臺整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電等都已開始建設(shè)。當(dāng)前最大的問題是SO2的控制問題，近年來國家環(huán)保總局提出要從零點起征SO2排污費，但目前電價中不包括SO2排污費或安裝脫硫裝置的費用，真正實施從零點起征將使電力企業(yè)陷入困境。

　　我國一次能源消費以煤為主的情況在相當(dāng)長的時間內(nèi)難以改變，電力工業(yè)是用煤大戶，電煤消費的煤炭占煤炭產(chǎn)量的比重已由1980年的15%，提高到2000年的61%，將來還會有更多的煤炭要轉(zhuǎn)變成電力來使用，電力工業(yè)要盡可能地減少污染物的排放，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，電力企業(yè)要使自己成為可持續(xù)發(fā)展的佼佼者，還任重而道遠。

十、多種經(jīng)營蓬勃發(fā)展，卻存在巨大困難。

1999年電力企業(yè)多種經(jīng)營企業(yè)法人達9482個，總資產(chǎn)1600億元，銷售收入1000億元，獲利潤60億元，資金利潤率為3.75%（比國電公司企業(yè)好），職工總數(shù)78.31萬人，吸納主業(yè)職工29.4萬人。多經(jīng)企業(yè)為主業(yè)減人增效起到了重要作用；到目前為止，主業(yè)職工仍然偏大，大力發(fā)展多經(jīng)，可以繼續(xù)為主業(yè)吸納富余人員起到重要作用。但不少多經(jīng)企業(yè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，集團化、品牌化方面滯后，管理機制和經(jīng)營機制不能適應(yīng)發(fā)展要求，職工缺乏壓力，經(jīng)營者缺乏動力，企業(yè)缺乏活力，必須進一步加大改革力度。