核心提示：　　人口研究當前我國流動人口面臨的主要問題和對策基于2010年第六次全國人口普查數據的分析*段成榮呂利丹鄒湘江內容依據最新的第六次全國人口普查資料以及其他相關數據資料，文章對當前我國流動人口發展的主要

　　人口研究當前我國流動人口面臨的主要問題和對策基于2010年第六次全國人口普查數據的分析*段成榮呂利丹鄒湘江內容依據最新的第六次全國人口普查資料以及其他相關數據資料，文章對當前我國流動人口發展的主要特征、面臨的主要問題進行了分析和概括，并提出解決問題的對策和建議。分析認為：當前我國流動人口展現出規模持續快速增長、流動性減弱、家庭化進程已完成第二階段并開始向第三階段過渡、流向仍呈現向沿海地區集中但已展現出分散趨勢、新生代流動人口逐漸成為流動人口的主體等一系列明顯特征；流動人口面臨的失業增加、社會保障缺失、子女教育、社會融入等問題是當前和今后段時期的主要問題。流動人口將扎根城市并大量存在，相關法規、政策和制度制定應該以此為基礎，關注新生代和流動人口子女、重視提高流動人口家庭福利、加快流動人口社會保障體系建設。

　　100872；呂利丹、鄒湘江，中國人民大學社會與人口學院博士研究生，北京，100872. *本文得到國務院人口普查辦、國家統計局人口司的經費和數據支持。

　　2010年第六次全國人口普查（以下簡稱“六普”結果顯示，我國流動人口規模達到2.21億人（國家統計局，2011）。大規模流動人口在為國家社會經濟發展做出重大貢獻的同時，他們自身及其家庭的生存和發展狀況也得到了較大改善。盡管如此，當前我國流動人口仍然面臨諸多問題，他們在就業、就醫、定居、子女入托入學等方面的實際困難重重（中共中央國務院，2006）。

　　黨和政府高度重視流動人口問題的解決。黨的十八大提出要“加快戶籍制度改革，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。解決問題，首先需要對問題有準確的把握，對于處在急劇變動過程中的流動人口而言，更是如此。為切實解決流動人口問題，本文依據最新的六普資料以及其他相關數據資料、相關部門和機構的研究成果，對當前我國流動人口發展的主要特征、面臨的主要問題進行分析和概括，并提出解決問題的政策建議。

　　1當前我國流動人口的主要特點歷經30余載，我國流動人口在規模、結構、分布、成因等諸多方面都發生了重要變化，逐步展現出規模持續快速增長改革開放三十多年來，我國流動人口迅猛增長。從1982 ~2005年，在短短20多年時間內，我國流動人口從657萬增長到1.47億（見），年均增長14.5%.如此高速增長，史無前例。

　　~2010年六普前的5年間，我國流動人口繼續保持高速增長勢頭，5年間增長49.99%，年均增速達8.4%.在此背景下，流動人口的“能見度”（詳細請參見段成榮、楊舸，2009a）路高攀，從1982年不到1%快速增長至2010年的16.5%，流動人口隨處可見，成為我國人口發展最顯著的特征之一。

　　~2010年我國流動人口規模~2000年流動人口規模由段成榮等根據1982~2000年歷次全國人口普查和1%人口抽樣調查數據推算，引自段成榮，楊舸，張斐，盧雪和。改革開放以來我國流動人口變動的九大趨勢。人口研究，2008；6.2005年數據引自國家統計局。2005年全國1%人口抽樣調查主要數據公報。2010年數據引自國家統計局。2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）。

　　2010年，全國流動人口離開戶籍所在地的平均時間達到4.5年，與2005年全國1%人口抽樣調查時的同一指標、以及2000年第五次全國人口普查時“流動人口在流入地居住的平均時間”大體保持一致。

　　考慮到最近段時期我國流動人口迅猛增長、新增成員大規模增加的背景，要保持平均流動時間的這種穩定，必然意味著早期流動外出的流動人口在流入地滯留時間很長，而且越來越長。

　　人口普查數據未提供外出流動6年以上流動人口在外流動的具體時間信息，但根據國家人口計生委2011年全國流動人口動態監測數據計算，全部流動人口中，在流入地居住5年以上者所占比例達37.45%，其中10年以上者占15.41%，15年以上者占4.97%.結合全國流動人口規模估算，流動人口在流入地居住5年以上者達8293萬，居住10年以上者達3412萬，居住15年以上者達1100萬。

　　換一個角度看，在1995年業已外出流動的7073萬流動人口中，到2010年仍處于“流動”狀態者占15. 5%；在2000年業已外出流動的1.02億流動人口中，到2010年仍在外流動者占33.3%.流動人口歷來被強調其“流動性”，人們習慣認為流動人口居無定所。流動人口中確實存在頻繁流動的情況，但是根據我們的調查分析發現這僅僅是少數，無論是流動人口整體還是近年才進入勞動力市場的新生代流動人口，他們中絕大多數人的居住都比較穩定。我們于2006年在北京市的調查發現，流動人口居住過的城市個數平均只有1.56個（翟振武、段成榮、畢秋靈，2007）。近期我們對全國新生代流動人口累計流動過的城市個數的調查結果顯示，70. 3%的人只流動到過1個城市，18.32%只更換過1個城市，6. 83%只更換過2個城市，更換過3個及以上城市者更是寥寥無幾（僅占3.77%）。換句話說，流動人口并不像人們想象的那樣“居無定所”飄忽不定“。他們實際上是流入地城市的穩定居住者和穩定就業者。如果說改革開放之初的流動人口確實在一定程度上存在頻繁流動現象的話，當前的流動人口的”流動性“越來越減弱，他們在流入地的居住和就業都比較穩定。

　　已完成人口流動家庭化進程的第二階段，開始邁向第三階段當共同居住的家庭成員已經包括了兩代人或三代人時，流動人口顯然已經脫離了單槍匹馬闖天下的狀態，進入了攜妻帶子、攜老扶幼共同流動的狀態。根據六普數據計算，兩代戶、三代戶家庭戶分別占所有流動人口家庭戶的38.52%、。04%.代戶中大部分流動人口也是同配偶或兄弟姐妹等起流動，獨自一人流動的只占家庭戶的26.76%.流動人口家庭化特征十分明顯。

　　人口流動的家庭化過程大致有4個階段：第階段，單個個人外出流動階段。流動人口利用農閑季節外出務工，以短距離流動為主，大多數青壯年流動人口單身外出，農忙季節依然回家，沒有脫離家庭生活；第二階段，夫妻共同流動階段。隨著流動范圍擴大，跨省跨區域流動成為主體，流動人口基本脫離農業生產，不少家庭中夫妻雙方均外出務工經商，子女留給家里的祖父母或其他親屬照顧；第三階段，核心家庭化階段。青壯年流動人口在外地站穩腳跟后，并且在經濟條件許可的情況下，安排子女隨遷，在流入地生活、就學；第四階段，擴展家庭化階段。核心家庭在流入地穩定下來之后，青壯年流動人口進一步將父母列入隨遷的考慮范圍。

　　目前，我國青壯年已婚流動人口絕大多數為夫妻一起流動。在他們的未成年子女中，3600萬人已經跟隨父母進城流動，其余6100萬人則在老家留守。可以清楚地看到，我國人口流動的家庭化過程正處于從第二階段到第三階段過渡的過程中。

　　仍集中分布在東南沿海地區，但流向分散化的趨勢明顯~2005年，我國流動人口的流入地分布經歷了一個明顯的集中化過程，流動人口越來越集中地流向沿海城市（段成榮、楊舸，2009b）。截至2010年，流動人口主要流向東部沿海地區的總趨勢依然未變。2010年，東部地區吸收了全國流動人口總量的56. 86%；在全國八大經濟板塊中，南部沿海地區和東部沿海地區吸收的流動人口合計占全部流動人口的40.77%（見表1）。

　　與此同時，近年來，隨著西部開發、中部崛起、東北振興等措施力度的不斷加大，以及沿海產業不斷向內陸地區轉移等，中部和西部地區的發展明顯加速，對人口和勞動力的吸引力不斷增強，我國流動人口流向分布逐漸趨于分散化。2010年，流動人口的空間分布集中指數（詳細請參見段成榮、楊03%，比2005年回落了7個百分點；同期，東部地區吸收流動人口的份額從64. 56%下降到56.86%，下滑7.7個百分點，而西部則增加4.4個百分點，中部增加3. 3個百分點；從全國八大經濟板塊流動人口所占份額來看，南部沿海和東部沿海占有的份額雖最高（分別達20. 91%和19.86%），但均較2005年有所下降（見表1），而中西部地區的“吸引度”（詳細請參見段成榮、楊舸，2009a）則在上升，黃河中游、大西南地區、長江中游、北部沿海地區吸引度提高，份額分別增加了表1八大經濟板塊吸收的流動人口占全國流動人口比重地區東北地區北部沿海地區大西北地區黃河中游地區大西南地區長江中游地區東部沿海地區南部沿海地區總計資料來源：根據六普和2005年全國1%人口抽樣調查數據計算與此同時，我們又要看到，部分吸收流動人口特別多的中心城市，持續成為吸引流動人口的“磁極”，接收著越來越多的流動人口。以北京為例，北京市吸收的流動人口占全國流動人口的比例從1982年的2.4%逐年提高到2005年的3.17%，2010年進一步提高到3.19%.流動人口的流向分布一方面在分散化，但同時少數吸引流動人口特別多的超級大城市又會持續吸引更多的流動人口，這恐怕會成為今后一段時期的趨勢。在分析和判斷單個城市的流動人口變動趨勢時，需要特別重視這一情況。

　　新生代流動人口已超過半數流動人口作為一個群體，其內部的結構正在發生重要變化，其中最引人注目的是新生代流動人口規模的急劇增加和份額的大幅提升。根據六普數據，1980年后出生的新生代流動人口已經超過流動人口的半數，占全部流動人口的53.64%，比2005年的對應比例增加13個百分點。據此估計，新生代流動人口的規模已達1.18億。新生代流動人口已成為我國流動人口的主體。

　　2當前我國流動人口面臨的主要問題2006年，國務院《關于解決農民工問題的若干意見》對農民工和流動人口面臨的問題做出了全面的概括，包括就業、收入、工資拖欠、勞動合同、勞動保護、工傷死亡、社保、醫療、勞動培訓、子女教育、計劃生育、維權、住房等近20個方面。幾年來，這些問題尚未發生根本變化，有些甚至基本沒有變化。

　　在上述諸多問題中，我們認為，流動人口失業增加、社會保障缺失、子女教育、社會融入等問題是當前和今后一段時期的主要問題，需要優先予以關注、重視，積極加以解決。

　　流動勞動力失業問題值得關注隨著我國城鎮化進程的不斷推進，農業戶籍流動勞動力已成為城市就業市場不可或缺的組成部分，但他們的失業問題一直未受到重視。以往研究認為流動人口就業機會多、工資要求低、并且流動性較強，因此流動人口不存在失業問題。很多政策制定者和研究者也常常假定流動勞動力都是就業人口；即使他們失業，也會回到農村種地，因此失業對于流動人口（勞動力）而言，基本是不存在的。但這一情況在進入新世紀以來已經發生了很大變化。一是城鎮化過程中土地的征收使得許多農民已無地可種。我國現有失地農民工超過四千萬，他們除了在城市打工，別無謀生出路。二是即使在農村有土地，光靠種地已經很難維持生計，務工收入已經成為農村家庭最重要的經濟來源，耕地已變成口糧田，根本難以維持個農村家庭的日常開支。

　　于是，失業遂逐漸成為流動勞動力面臨的一個重要問題。2000年五普時，流動勞動力失業率為2.74%（翟振武、段成榮等，2006）。近年來，流動勞動力失業率進一步提高。根據我們對重慶市六普數據的計算，該市流動勞動力失業率達到3.96%.流動勞動力的失業問題，加之他們基本沒有失業保險的蔭庇，不僅對他們個人及家庭的生活產生重大影響，而且對城市以及整個社會的穩定等，都會成為越來越大的挑戰。

　　流動人口在現居住地參加社會保障情況不容樂觀，大多數流動人口仍被排斥在社會安全網之外社會保險是重要的社會安全閥，在現代社會生活中具有重要地位。但從目前的情況看，流動人口在現居住地參加社會保障的情況很不理想。2005年全國1%人口抽樣調查數據顯示，全國流動人口中沒有參加任何社會保險的占72.82%（段成榮、楊舸，2009b）。六普沒有采集社會保險相關信息。

　　但根據相關部門的信息，我國流動人口參加社會保險的情況依然不容樂觀。依據2011年全國流動人口動態監測調查，5%勞動年齡流動人口仍未參加工傷保險，95%未參加失業保險，85%未參加城鎮基本養老保險（國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司，2012）。另據國家人力資源和社會保障部公布的2011年數據，農民工中參加基本養老保險的只有16. 38%，參加失業保險者僅占9.46%，參加醫療保險者僅占18.36%（國家人力資源和社會保障部，2012）。

　　流動人口子女學齡前及高中教育面臨巨大挑戰，解決流動人口隨遷子女異地高考刻不容緩眾多調查表明，流動人口子女教育是影響流動人口在城鎮穩定生活的主要因素。

　　目前流動人口子女義務教育已基本得到保障，但六普結果顯示，2. 94%的義務教育階段適齡兒童尚不能按義務教育法的規定接受義務教育，流動兒童的義務教育仍待進步加強。尤其是那些接收流動人口和流動兒童特別集中的大城市，為數眾多的流動兒童還不能在公辦學校就讀“兩為主”方針還有待進一步落實。

　　與此同時，流動人口子女‘’兩頭“就學難題突出。流動兒童在流入地接受學前和高中教育比例偏低，延遲義務教育現象普遍。多數學齡前流動兒童在流入地未入讀幼兒園，這與國家提出的基本普及學前教育、努力解決流動兒童入園問題的要求有較大差距。

　　另一個緊迫而重大的問題是流動人口隨遷子女的異地高考問題。根據六普數據，結合其他資料，我們估計，近期每年有接近30萬人面臨異地高考問題。這是一個不僅事關當事個人和家庭發展，而且事關國家近期社會穩定及遠期發展大計的大事，急需積極穩妥地加以解決。

　　流動人口融入當地社會愿望強烈，但社會參與渠道較少大多數流動人口關心現居住地的發展和變化，愿意參與所在工作單位或所居住社區管理和選舉活動，逐步融入當地社會。但流動人口與現居住地其他社會群體交流不多，社會交往仍局限在原有的親緣、同鄉等社會關系，參加當地社會活動比例較低。80. 7%的流動人口當前工作是通過自己或家人/親戚、同鄉/同學等社會關系找到的。35%的流動人口從未參加現居住地舉辦的任何活動。參加選舉、評先進以及業主委員會活動的比例較低，均不足10%（國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司，012）。利益訴求渠道不斷暢通、社會參與渠道得到拓寬、業余文化精神生活不斷豐富已成為流動人口的新渴望。

　　新生代流動人口進退失據我國以城市為中心的發展策略以及青壯年的大量外出已經從文化和意識形態上掏空了農村，許多流動人口，尤其是新生代流動人口，既沒有務農經歷（部分甚至也不在農村出生和長大），也看不到在農村有任何發展的希望，所以即使在城市找不到出路，也不愿回到農村，形成了所謂的“城市無望，回村無意”的兩難局面。

　　3對策建議流動人口問題是我國社會主義初級階段長期性、全局性的重大問題，既要從戰略上高度重視，又要從戰術上細致、妥善地加以有效的解決。為更好地解決流動人口問題，我們提出如下對策建議：3.1把流動人口長期大量存在作為相關法規、政策和制度制定的基礎業已超過2.2億的流動人口規模，仍未達到頂峰，隨著人口城鎮化進程的進步推進，我國流動人口還將繼續保持增長。早在2008年，段成榮、楊舸曾依據城鎮化、農業剩余勞動力轉移等對我國流動人口規模變動趨勢進行預測①。當時的預測結果表明，流動人口規模在2030年前將保持增長，其峰值可能達到3.5億。這一預測結論已通過六普結果部分得到驗證。總之，我國流動人口將長期存在，并將進一步較大幅度地增長，是十分明確的趨勢。

　　強調這一點是十分重要的。這是因為，在流動人口問題上，不少部門、不少地區的規劃、政策制定和服務提供等，都是將流動人口作為暫時性的階段問題對待，為追求眼前利益而采取短期行為。比如，眾多城市在強調人口規模調控時將流動人口作為調控目標，希望擠出流動人口，這與流動人口長期存在相矛盾，與城市的長遠利益相違背，結果也常常事與愿違。

　　一定要從長期性、全局性、戰略性高度來認識流動人口問題，并把這種認識自覺落實到規劃制定、制度建設、管理實施、服務提供的全方位和全過程。唯其如此，才能從根本上解決我國流動人口問題。

　　3.2以“流動人口將扎根城市”為出發點，重新審視與流動人口相關的各種政策和制度目前我國流動人口在流動行為模式上體現出非常明顯的穩定趨勢，并不是通常認為的頻繁地更換城市、或者在城鄉之間來回往復的“候鳥式”遷徙。事實上，諸多調查發現，流動人口定居在城市、尤其是大城市的意愿和傾向非常明顯。這就對我國直以來的人口流動相關政策提出了挑戰，現有的政策體系是建立在流動人口終會回鄉的假設之上的，體現出“重就業、輕服務”

　　策、尤其是社會保障和福利相關政策需要重新設計。特別是那些主要的流入地城市不要再奢望流動人口會馬上離開，把流動人口當做城市的過客，而應該徹底鏟除以前基于“流動人口不斷流動”假設而設計的相關政策，為流動人口扎根于城市創造更有利的條件。國務院在今年兩會的政府工作報告提出要為人們自由遷移、安居樂業創造條件，我們認為，立足流動人口將扎根城市來制定政策，當屬切條件之首。只有讓流動人口真正成為城市的分子，更穩定地扎根于城市，才能使他們更好地為城市發展做出自己的貢獻，同時流動人口自身也獲得更好地轉變和提升。

　　3.3以人為本，把流動人口的制度需求作為政府制度供給的依據隨著社會關注度的提高和政府部門越發重視，近些年關于流動人口的相關政策和制度不可謂不多。但很多制度對于流動人口根本不具吸引力，制度執行效果自然不盡理想。這其中個根本的原因是沒有以人為本，沒有從流動人口的角度和意愿出發，沒有按照流動人口的內在需求進行制度供給和服務提供。

　　最明顯的例子是戶籍制度改革。幾十年來，我國戶籍改革的方向是鼓勵人口向中小城市流動，然而現實情況是有意進城落戶的流動人口中75%希望進入各種類型大城市。這種制度供給與制度需求之間的不匹配問題方面使制度失去其根本的意義；另方面也使相應改革舉措難以收到實效。

　　在未來的制度設計中，更加深入地調查了解流動人口的需求，并自覺尊重這種需求，努力滿足其中的合理部分，應成為制度建設的前提。

　　①該預測結果后被收錄于國家人口計生委編《2010中國流動人口發展報告》，3.4把提升家庭福利水平，提高家庭發展能力作為完善流動人口相關政策的目標很長一段時間以來，城市僅僅是將流動人口當做所需要的勞動力，而較少將其作為社會中的員來滿足其作為人的基本需求。即使從人的角度也僅僅是滿足其個體的需求，完全忽視了流動人口家庭生活的需要。根據六普數據計算，當前全國有3600萬兒童隨父母一起進城成為了流動兒童，但更有高達6100萬兒童沒有跟隨父母一起流動而成為了留守兒童。這表明，更多的流動人口不得不選擇親子分離的生活狀態，分別在流入地和流出地殘缺的家庭中生活，這是種被迫和無奈的選擇。

　　這種親子分離的生活狀況無論對于父母還是孩子都具有深刻的影響。特別是那些父母雙親都在外流動，占比達48%的農村留守兒童，他們單獨留守在老家，父愛、母愛的缺失對于他們情感的需求，心理的健康都產生了負面的影響。在很多情況下，留守兒童因父母不在身邊，其人身安全也受到威脅，最近發生的貴州畢節5個留守兒童被凍死的慘痛教訓就是例證。

　　以家庭幸福和福利為出發點，我們需要創造更好的條件讓孩子跟隨父母進城，使他們以更加完整的家庭方式流動，更徹底地實現城市化。

　　前已述及，目前我國流動人口家庭化發展正處于從第二階段向第三階段過渡的時期。這意味著在今后一段時期，更多的兒童以及老年人將加入到流動人口行列中來。因此，整個社會，尤其是北京、上海、廣州等吸收眾多流動人口的城市定要做好有更多的家庭進入城市生活，更多的孩子需要接受教育的準備。同時，還應關注到流動老年人口增加的趨勢，六普結果顯示，目前全國流動老年人口已達到900萬人。流動老人因為生活習慣、語言、飲食習慣、社會交往等方面面對更多的挑戰，他們融入城市存在更多的困難，流入地社會和政府需要未雨綢繆。

　　3.5提高公共服務能力，加快流動人口社會保障體系建設順應農村轉移人口進城的趨勢，將流動人口納入城鎮社會保障體系，完善社會保障的銜接和接續制度，逐步提高社會保障統籌層次，是提高流動人口福祉的必然要求。建議優先進行流動人口工傷保險和醫療保險制度建設。將長期工作、居住在城鎮的流動人口納入城市低保和城鎮職工基本保險，對生活困難的流動人口及其家庭，納入社會保險補貼范圍。健全覆蓋包括流動人口在內的常住人口住房供應體系。把符合條件的流動人口納入住房公積金制度。

　　3.6加強制度設計，努力為流動人口子女提供平等接受教育的機會黨的十八大報告對于農民工子女的教育做出了較大的推進，將以前相關文件針對農民工子女教育的表述一“平等接受義務教育”調整為“平等接受教育”將政策目標指向農民工子女整個教育過程。這是這領域的重大突破。但要把這要求落到實處，還有很多工作要做，關鍵在于加強制度設計，努力為流動人口子女平等接受教育提供機會。在學前教育方面，要通過制度建設，迅速調動各方面力量，努力擴大供給，彌補學前教育的巨大供需缺口；在義務教育方面，要努力突破人口長期相對凝固狀態下形成的“分級負責”體制，建立更能適應人口大流動時代的制度；在異地高考問題上，要盡早形成全國統一的異地高考政策。

　　3.7高度關注新生代的問題新生代流動人口問題已得到社會的廣泛關注，特別是2010年‘’中央一號文件“首次正式使用”新生代農民工“概念并要求”采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題“以來，如何針對新生代流動人口的特征，制定相應的措施解決其所面臨的關鍵問題成為各部門相關工作重點之。

　　新生代最重要的特征是“進退失據”他們絕大多數已不可能再回到農村，因此他們如何在城市立足相比老生代流動人口和以往任何時候的流動人口更加迫切和重要。鑒于此，現階段的戶籍制度改革可以在新生代流動人口中先試先行，這也就抓住了重點問題和重要人群。同時，戶籍制度改革要進行實質性的改革，給新生代流動人口帶來實惠。

　　3.8中西部城市要適應流入人口增加的趨勢長期以來，廣大中西部地區主要作為人口流出地出現，與流動人口相關的工作也主要圍繞人口流出而展開，因而多數中西部城市不熟悉人口流入的情況。在流動人口流向分散化的過程中，部分中西部城市可能迅速面臨流動人口快速增長的挑戰，要提早做好應對準備。