歷時三年的華東電力市場試驗，是迄今中國走得最遠的電力市場化嘗試。2006年，試驗戛然而止，無疾而終。如何對待這場市場化試驗的遺產，如何厘清政府與市場的邊界、理解壟斷與競爭的關系，進而穩步推進市場建設，仍然是各方求索之未竟之局。

2015年4月下旬的一個上午，一場大規模的日前電力市場培訓會議在華東電網公司大樓內進行。這是中國唯一試驗過日前市場的交易機構所在地。

一位嗅覺靈敏的與會者判斷，這是為下一步改革做好準備，下好先手棋。“判斷真改革還是假改革，就看到底要不要搞市場。”

2003年起，華東電力市場先后進行了市場設計、月度競價交易、日前競價綜合模擬運行和兩次調電試運行。

這是中國迄今為止走得最遠的電力市場化嘗試。

2006年，華東電力市場試驗戛然而止，無疾而終。

如何對待這場市場化試驗遺產，如何厘清政府與市場的邊界、理解壟斷與競爭的關系，進而穩步推進市場建設，仍然是各方求索之未竟之局。

力推區域市場2003年3月20日，國家電力監管委員會掛牌成立。

“5號文件當時沒寫電監會的級別，李鵬委員長的意見是這個機構非常重要，應該給一個比較高的級別，就正部級。曾培炎同志跟我商量，他認為定級別不是我們這個層級來說的，如果高層有意見我們照辦就可以了。最后五號文件是拿到政治局討論的，討論時提出電監會給正部級，我們回來就修改了5號文件。”原國家發改委副主任、國家能源局局長張國寶回憶。(詳見《南方能源觀察》2012年3月刊)

在這一正部級機構的主要職責中，第三條為：參與國家電力發展規劃的制定，擬定電力市場發展規劃和區域電力市場設置方案，審定電力市場運營模式和電力調度交易機構設立方案。

在正式掛牌的前五天，國家電監會在上海召開了區域電力市場研討會。時任國家電監會副主席史玉波在出席此次會議前，已經在全國各大區域考察過，物色合適的試點。

會議后，史玉波征求華東方面的意見：“搞區域市場，你們有沒有信心?”一位與會者說：“其實我們當時沒多少信心，此前是省里試驗過電力市場，但區域層面沒搞過，對電力市場沒什么概念。”時任華東電力公司總經理邵世偉回答說：“搞就搞嘛，市場嘛，沒什么大不了，省里能搞，區域也能搞。”

此時的華東電網公司亦還沒正式掛牌。

組建區域電網公司，是該輪電力體制改革的重要內容之一。

此前，國家電網公司向國家發改委報送了關于東北、華東電網有限公司組建方案和章程的報告，國家發改委很快予以批復，并要求兩家公司成立后，要培育區域電力市場，統一優化配置區域電力資源。

2003年9月28日，華東電網公司和東北電網公司同日正式成立。顯然，在國家電網的五家區域公司中，這二者率先成立的原因在于，他們要承擔推進電改的任務。

此前的6月2日，國家電監會已經下發了《關于開展華東電力市場試點工作的通知》，決定在華東地區進行電力市場建設試點。電監會的期待是，這一區域電力市場將從第二年的4月1日起試運行，也就是說，留給他們的準備時間已不足一年。

組建之初，電監會最重要的使命在于“培育電力市場和推進電力體制改革”，推動建設市場便成為其主要任務。電監會一位負責人在內部強調：“舉全會之力，加快推進區域電力市場建設。”

上世紀80年代，中央鼓勵多家辦電，以解決全國范圍內嚴重缺電的問題，但在電力供需平衡后，各省自己的電廠生產與建設，意味著稅收、就業的增加，由此，甚至出現外省低價電也不要的怪現象，其突出表現便是“二灘棄水”事件。2000年6月13日，時任國務院總理朱镕基在《二灘水電站有關情況》上批示：“造成如此大的浪費，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現狀，實行跨區域設公司，廠網分開，競價上網，多發水電，限制火電，關停小電廠，這樣每年可能節約發電成本以百億元計。”(詳見《南方能源觀察》2012年10月刊)由此，當輪電力體制改革拉開序幕。

首任電監會主席柴松岳曾執掌一省經濟，深知“省間壁壘”弊端。

廠網分開前，華東電力集團擁有的發電容量和發電量僅約占總量三分之一左右。此時的華東四省市均有當地政府直屬的發電投資企業。由于合同承諾的存在，包括ipp(獨立發電商)電價承諾和電量承諾;加上地方政府的經濟利益及還貸的要求，使得省內ipp不可能進入跨省電力、電量競爭，阻礙了大區資源優化。

就全國而言，在單一的省份中，往往存在一家發電企業的市場份額過大的情況。華北電力大學的一項研究表明，當時全國有三分之二以上的省份存在企業擁有不同程度市場力的現象。

略有爭議的地方在于，區域電力市場范圍是否必須與國發5號文劃定的六大區域相一致。

有專家認為，只要市場范圍跨過省界，就應該被視為區域市場。因為中國地區之間差異太大，在改革初期，市場發育程度不均，所以沒有必要把大區域內的所有省份都納入市場的范圍中統一行動。對于部分省份而言，參與市場的需求和收益都不明顯。

他們提出設想，先將處于經濟中心的省級市場同與之網架聯接最緊密的相鄰市場統一，再逐步擴展到大區全境。這種模式實際上避免了由來已久的區域市場和省級市場的爭論。

當時相對受推崇的候選者是華北的京津唐電網，從電網結構、市場意識和電價水平來看，這一區域具備跨省區域統一市場的條件，可先從京津唐做起，再逐步把河北南部、內蒙西部、山西、山東等納入市場。當時的華北電監局曾就此作了深入研究，思路是從分市場演化至區域市場。

另外的觀點則認為，縮小范圍的區域市場建設不會降低跨省市場的起步難度，參與博弈的主體也不會因此而減少，不會減輕對其他市場主體的削弱力度，博弈的強度不會因此而降低。

無論如何，省級市場不利于電源建設和電網運行優化，這一點在當時成為共識。決策層判斷，建設電力市場是電力改革的主要內容，區域電力市場建設是當前市場建設的重點。

因此，柴上任后即力推區域電力市場建設，主張在區域電網范圍內實現競價上網。

2002年11月底開始，僅用時6個月，電監會就起草完成了四份指導文件，希望能為即將到來的區域市場新時代確立一套游戲規則和指南。《關于區域電力市場建設的指導意見》主要規定區域電力市場建設的目標、模式、步驟等基本思路;《電力市場運營基本規則》定位于對區域電力市場的基本要求，主要解決市場成員在市場競爭中“怎么辦”的問題;《電力市場監管辦法》主要規定監管機構在電力市場監管過程中“管什么”和“怎么管”的問題;《電力市場技術支持系統功能規范》重點解決電力市場技術支持系統的規范統一，目的是保證市場條件下電力系統的安全運行，促進電力市場之間的銜接。

兩馬賽跑區域市場需要將區內各省所有發電公司都集中在一個交易中心進行競爭。一般認為，完全具備條件的只有東北。2002年底，電監會黨組就決定要在東北試點。

東北的條件滿足了人們對建設市場的期待。從電網看，“東北是我國最早形成的跨省統一電網”，長期實行統一規劃、統一建設、統一調度、統一核算和統一管理，“形成了比較完善的跨省主網架”。從電價看，“東北三省綜合銷售電價水平比較接近”，有利于新電價機制的形成。從歷史看，1998年開始，東北三省就積累了一定的電力市場經驗。到了2003年時，東北地區電力供需環境相對寬松，正是引入競爭機制的好時機。

第二個試點則是華東。籌備區域市場前，華東電網基建投資規模為歷史罕見，既解決了華東三省一市(含上海、江蘇、浙江、安徽，福建此時還沒納入華東區域)電力公司送受電矛盾，又為區域電力市場發展提供了物質條件。

在電監會推動區域市場建設前，華東公司已經委托國家電力公司動經中心等機構，開展過區域市場的咨詢研究工作。“這些工作的意義在于，觀念意識有了轉變，對市場有了新認識。”

推動在華東區域試點的還包括之前的省級市場試點。1998年12月，國務院批準浙江、山東、上海、遼寧、吉林、黑龍江等省市為第一批“廠網分開、競價上網”的試點地區，此時浙江的省長正為柴松岳。當時上海市電力市場采用“期貨電能交易+現貨電能交易”模式。這一模式詬病略多，但當地部分人士頗為認可。浙江電力市場采用“全電量競爭+差價合約”的現貨市場模式。

對于省級市場試點，時任國家經貿委電力司司長的史玉波曾評價，浙江模式初步形成了市場化運行的規則制度，建立了技術支持系統。在垂直一體化時代，競價的意義更多在于促進電廠的規范管理，建立公司制制度，以及推動電價形成機制和管理制度的改革。

親歷浙江電力市場試點的柴松岳對華東建設區域市場很有信心。“當時浙江省缺電到連省里都怕了，希望通過市場的方式促進電力發展。浙江市場的做法比較合理，政府行為真的變為了市場行為。”華東能監局一位官員說。

敲定兩家試點后，電監會派出兩位副主席分別“督戰”，史玉波聯系華東，由市場監管部具體負責;另一位副主席宋密聯系東北，由供電監管部具體負責。

按照最初的設想，區域市場建設要遵守“積極穩妥、因地制宜、試點先行、梯次推進”的原則。2003年選擇部分地區進行試點，2004年和2005年再按條件依次啟動其他區域電力市場。用三年左右的時間，“遍地開花”，初步形成華北、東北、華東、華中、西北、南方等六大區域電力市場。

“三年內形成6大市場，可能低估了市場建設的復雜程度，市場不那么容易開花。”一位電力專家說。

在他看來，一般而言，試點的意義在于在“破”與“立”之間，探索出建設區域市場的路徑和基本規律，解決已知的難題，應對未知的困難。要建立一個龐大、復雜的電力市場，要花費大量的時間去協調、設計和模擬運行。僅僅用一年時間去試點，第二年就啟動其他市場，就會失去試點的作用和意義。

對于電監會來說，同時推行兩個區域試點的出發點之一在于，在各個區域試驗不同的市場，盡可能妥善處理各個區域的不同市場環境，形成不一樣的市場模式。

電監會的文件推薦了統一市場和共同市場兩種模式。無論采用哪種模式，在同一區域內，都應該按照統一規劃、統一規則的原則進行設計和管理。競爭模式也推薦了兩種，一是采用全電量競價加差價合約方式，二是采用部分電量競價加物理合同方式。

同時推行兩處試點，或許是為了加速區域市場的形成。但是讓一個新生機構抽出兩個團隊分別牽頭負責兩個不同的市場建設，毫無疑問地分散了電監會原本不足的基礎力量。

“更好的安排可能是，北京層面由一個領導帶一個團隊同時指導兩處試點，允許兩邊試點做出不一樣的設計。”華東能監局一位官員說。

“分散之后，賽馬不一定能賽出好結果來”。原電監會的一位官員認同這一判斷。他認為，現在回過頭來看，不應該強調區分華東還是東北，應該先集中人力物力搞明白一個市場，形成普遍性的認識，然后再結合各自特點去建設。

無論如何，北京的戰鼓已經擂響。兩場巨大的試驗即將開始。

“公平、公正、公開”上海。南京東路201號。華東電力大樓。

華東電網公司掛牌不久后，成立了體制改革工作小組，組長為華東電網總經理助理、體改辦主任。兩名副組長分別為財務部負責人和調度中心負責人。體改小組負責公司改制、主輔分離、發電企業剝離和推進等，調度中心負責人則負責推進市場的建設、軟件、系統建設和規則。

此前下發的試點通知要求，華東電網公司與華東電監局成立三個專門工作組，承擔試點方案設計、技術支持系統開發、市場監管法規起草等工作。

市場模式與交易競價方式工作組由華東公司牽頭，負責提出華東電力市場總體設計方案，包括市場模式、競爭及交易方式等，負責擬定華東電力市場運營規則，提出調度交易中心設置方案以及調度關系調整方案。

市場技術支持系統工作組負責完成華東電力市場技術支持系統的設計及總體開發，也由華東電網公司牽頭。

市場運營法規及監管工作組，負責提出華東電力市場監管實施辦法等配套法規，負責完成市場成員的資格、準入、退出及許可證管理工作。此項工作由華東電力監管分支機構牽頭。

“一旦確定要做了，我們就全力以赴了。”接到任務后，華東電網公司的設計工作組先到浙江調研其省級市場試點情況，然后跟一些咨詢公司學習。

“我們就想做一個中立的市場平臺，能規范運行。電網公司本身不謀求太多利益。”一位設計者說。他們希望能在建設電力市場后，能夠同時配套輸配電價改革，讓電網公司獲得固定、合理的收益。

華東電網公司時任負責人被譽為一位市場觀念很強、思路很開放、具有法制觀念的領導者。在很多內部會議上，他明確說：“由我們負責搭建的這個市場平臺想要有生命力，那就必須做到公平、公正、公開，要是站在電網公司立場去設計這個市場，那么這個市場是不會有什么生命力的。給你一根棍子，你就對著發電企業打，那肯定是有問題的。”

華東電監局一位官員說，只有華東電網公司才真正理解這個系統，理解這個市場。他說：“在市場建設這事上，華東公司站得很中立，推進比較積極，處理得比較公正。從規則上講，做得很公正，感受到他們的出發點是為了設計和建設一個好的市場平臺。”

2003年11月13日，華東市場試點領導小組第一次會議召開，審議《華東電力市場試點方案》。國家電監會、國家電網公司、華東電網公司、華能、大唐、華電、國電、中電投、華東五省(市)電力公司，浙能集團、中電聯的相關負責人均參加此次會議。

試點方案確定了華東電力市場的具體范圍包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建四省一市。將分三期實施，各期的階段性目標和內容安排包括：一期采用統一競爭、分區控制、協調運作的模式;二期實現由區域統一運作、統一控制;三期在售電環節引入競爭機制，建成完善配套的華東電力市場體系。

其中第一期采用合約交易為主、現貨交易為輔的方式，交易類型主要包括年度合同、月度合約競價、日前現貨競價和實時平衡。建立華東電力調度交易中心和省(市)電力調度交易結算中心，月度與日前現貨競爭在大區平臺進行，年度合同與實時平衡在省(市)進行。市場運作初期實行單一制電價加有限競爭模式，具備條件時及時轉入兩部制電價。

領導小組同意，針對目前華東地區電力供需偏緊的形勢，以及市場建設初期配套改革尚不能完全到位的實際情況，方案設置了四條保證市場運作安全的措施：第一是采取有限競爭，初步確定競爭電量占全年發電量的15%;第二是市場最高限價;第三是實行市場干預和中止;第四是建立市場平衡賬戶，由電力監管機構和政府有關部門按規定監督使用。

方案的藝術監管機構最大的訴求在于市場運作，通過區域電力市場改變電力定價機制和交易模式，培養并建立各方的電力市場化理念。而市場要運作的前提是市場交易能夠平穩起步，因而對設計者而言，調動各方積極性，讓各方都愿意配合成為重中之重。

于是，他們在設計時考慮了以下四點：第一，華東電力市場存在歷史的傳承，所以一定要充分尊重歷史，穩妥起步。第二，華東電網是中國最大的一張電網，也是至今世界上最大的一個同步電網。電網運行的安全必須放在重中之重的位置。第三，要充分考慮未來市場的發展，每一次改革不能為下一步改革制造新的障礙，無論這個新舉措目前看上去多么有效，都不應該為今后的改革建筑一道不可逾越的圍欄。第四，還要充分考慮華東電網區域最終用戶的電價承受能力，不能因為建立電力市場而給華東地區經濟發展帶來過多影響。

建設區域市場首先要贏得省級電網公司的支持。方案提出了“三不變”——安全責任不變、調動范圍不變、結算方式不變，省級調度還是按照原來的方式操作，只是指令發生變化。這一方案不改變現行的電網調度和安全職責，保持現行電能結算模式，也能通過區域電網公司、各省市電力公司和發電企業之間的協調運作，確保電網安全。

“這就是妥協。”一位設計者總結說。

此時的國家電網公司也很積極地做省級公司的工作，要求配合區域公司組織好、參與好區域市場試點。

在一次內部會議中，五省市省公司的負責人都強調省里參加區域市場的各種特殊以及難處。華東公司負責人說：“省公司談的這些問題是確確實實存在的，但從方法論上談，我們要抓住事物的主要矛盾，我們要看準這個事物發展的普遍性，再兼顧這些特殊性，只要這些特殊性沒有大到影響這個事物的性質，我們就還是應該抓住普遍性，解決普遍性問題，解決主要矛盾。”由此，省級公司的顧慮和不同意見得以平息。

為了爭取地方政府的支持，市場設計者在設計市場規則時，把政府宏觀調控和市場化改革做了結合。這也是這份市場方案的藝術性所在。

考慮到市場初期市場各方的承受能力，初步控制競價比例在年度電力負荷預測和年度計劃利用小時數的10%左右，平穩起步。

這是五省市政府可接受的底線。在征求意見時，各省市政府一致認為，統一競價電量空間不宜過大，“最大承受力”為年度政府授權合同的10%左右。根據此意見，中長期合同將覆蓋90%的發電量，同時可以采用雙邊交易等措施避免統一競價成交量過大。“這種市場模式接受了當前存在的各種交易形式，充分尊重目前電力電量平衡、電力投資基本以省為單位的現狀;又以全網優化實現了基于市場機制的省間電力資源的調節余缺。”一份調研報告評價。

華東采用“全電量報價競爭，部分電量按競價結果結算”的市場模式。全電量報價競爭，是將全部電量納入市場競爭的范疇，實現電能價格的正確發現。部分電量按照競價結果結算，便于市場平穩起步。競爭機組先將大部分電量與電網企業簽訂合同，然后參與日前市場競爭。這種模式較好地將當時的電價管理方式和市場機制銜接起來，政府審批和分配形成的發電企業基本利益格局未受大的影響，有利于市場平穩起步，實現計劃模式和市場模式有機結合。

“90%的電量能保證發電廠回收全部成本，還能產生盈利。爭取10%，是為了吃得更好。”一家發電企業代表說。

在一個完全新生的市場中，對發電企業的挑戰是，如何理解靈活的競爭機制，根據自身的發電能力，通過自己的合理報價行為，采取最為有利的市場博弈策略進行發電報價。

有些企業很快反應過來，這些企業往往是2002年廠網分家之前就已經獨立存在的企業，例如華能和華潤。2005年，為了應對華東區域市場，華能集團在上海成立了華能集團華東分公司。

設計者設想，在市場日后推進過程中，逐步增加參與競爭的發電企業范圍，加大合約交易市場化的比例，擴大競爭力度，適時推出金融合同交易、輔助服務交易以及輸電權交易等新的市場品種。

這些近乎生僻的詞匯，對于一些長期以來僅關注運維的基層發電企業負責人來說，并不容易理解。一家發電集團華東公司的市場部經理說，原來電廠的日子過得很舒服，政府分配電量，審批價格，廠長管好設備就行，旱澇保收。“長期在電廠工作的廠長或經理們本應是市場中的核心參與者，但是電廠的工作性質為其帶來極大的思維限制。現代發電廠內全是高壓高溫的危險設備，不按照規則去運行，就會出問題。每一個工種、每一個設備，都有很多的規則來規范員工的行為，不允許員工動腦子，不鼓勵創新。因為一動腦子、一創新就擔心出事故。”這種氛圍之下，電廠本能地對作為新生事物的電力市場有所排斥。

但是這是大勢所趨，不跟上就是把市場拱手讓人。

仍然有一些廠長難以轉變過來，其極強的自尊心和知識結構又導致難以從頭開始學習。在一次電力市場規則培訓會上，一些廠長被授課講師疏忽幾次后，不再參加類似培訓。一些發電企業以此表明建立市場的時機還沒成熟。于是，在一次動員會上，華東監管機構一名官員說：“這一有國家主管部門支持的電力市場你們都有顧慮，那平時你們的一些交易為什么沒有顧慮?”

此話一出，發電企業便不好多說了。

簡版pjm對交易模式的選擇，華東電網公司的電力市場專家面臨很多選項，如澳大利亞差價合約模式，美國pjm模式和北歐跨國市場模式。澳大利亞模式是浙江試點省級市場參考的對象。pjm模式此時熱門得大紅大紫，美國醞釀標準市場設計時就是以pjm為藍本。北歐跨國電力市場的建立和運營則是國際上較為成功的范例。

經過密集的研究和交流，華東市場設計者希望建設一個簡版的pjm。作出這一決定的最重要依據是，和pjm一樣，華東電網也是調度交易一體化的。在pjm中，電網資產不在iso內，但其扮演著調度和交易者的角色。

設計者在研究市場模式時始終討論一個問題，“我們需要解決什么問題”。

廠網分開后，中國的電力工業面臨一個未知的疑問——“誰來協調規劃電源建設和電網建設?”以前廠網一家的時候，由國家電力部和省一級的電力局負責制定電力規劃，包括電源規劃和電網建設規劃。廠網分開之后，發電集團只做各自的電源建設規劃，電網公司負責電網的規劃，兩者之間的交流是不夠的。分家后，發電企業已經開始跑馬圈地，只要拿到“路條”，不會有人關心電網接入的問題。電網公司也是按照電網的思路和節奏建設，本應是同步的規劃嚴重脫節了。

一位參與設計的工程師說：“我們覺得，引入這一市場模式，能解決亟待解決的電網建設跟電源建設的協調配套問題。”這種模式之下，一個帶有節點電價的市場中，發電企業在某一個地點的機組參與市場競價，由于網速、堵塞，將會影響產品的價格，而這一價格信號將會影響發電企業的投資決定。“這一方式非常好，解決廠網分家后，發電跟電網在規劃上‘老死不相往來’的問題，所以就選節點電價模式。”上述設計者說。

采用節點電價形成機制，既解決了全網電能資源優化，又合理體現了各省市的電價水平差異。華東電力市場根據華東地區電源布局和電網結構，計算帶有地理位置信息的節點電價，真實準確地反映了輸電阻塞和輸電距離。在第二次調電試驗中，節點電價發揮了作用。浙江的加權平均電價為 227.17 元/mwh;安徽的加權平均電價為 219.01 元/mwh，表明節點電價體現了省市之間合理的電價水平差異，在促進電力資源合理流動的同時，保證了各省市的電能需求和合理利益。