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壬草長

2020年2月18日，經中央全面深化改革委員會傳批審議通過，國家發展改革委、國家能源局聯合印發《關于推進電力交易機構獨立規范運行的實施意見》（發改體改〔2020〕234號）（簡稱《實施意見》）。《實施意見》是國家發展改革委、國家能源局全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神的重要舉措，是對《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）（簡稱“9號文”）的繼承和發展，是對五年改革實踐經驗的總結。

《實施意見》對深化電力體制改革，推進電力交易機構獨立規范運行提出了具體要求。一是明確劃分交易機構和調度機構職能。在市場運作過程中，交易機構負責市場主體注冊管理，組織中長期交易，提供結算依據和服務，披露和發布市場信息；調度機構負責電網調度運行，組織現貨交易，依法依規落實電力市場交易結果。二是明確市場管理委員會是由多方代表組成的，獨立于交易機構的議事協調機構。三是對降低電網企業在交易機構中的持股比例提出具體要求。明確由國家發展改革委、國家能源局組織國家電網公司、中國南方電網有限責任公司制定北京、廣州2家區域性交易機構股改實施方案。四是提出適應區域經濟一體化發展要求，探索推進交易機構股權業務相互融合，建設區域電力市場的改革方向。

電力交易機構獨立規范運行一直都是本輪電力體制改革的重點之一，也被認為是體現電力市場公平規范運行的核心措施之一。“9號文”提出的“三放開、一獨立、三加強”的總體思路中，“一獨立”即為“推進交易機構相對獨立、規范運行”；《實施意見》又是經中央全面深化改革委員會審議通過印發的，可見中央對電力交易機構及其在電力市場運營中的作用寄予了厚望。

本文以股份制改造為切入點，從交易機構組織方式演變、股份制改造的必要性、應注意的問題三方面，談一下對《實施意見》的理解。

01交易機構組織方式的演變

2015年11月印發的“9號文”配套文件之三《關于電力交易機構組建和規范運行的實施意見》（發改經體〔2015〕2752號），明確“交易機構可以采取電網企業相對控股的公司制、電網企業子公司制、會員制等組織形式”。在隨后組建的交易機構中，大部分為電網企業全資子公司電力交易，只有廣州電力交易中心和廣東、廣西、云南、貴州、海南、山西、湖北、重慶等8省（區）電力交易中心為股份制公司，無會員制交易中心。

2018年8月，國家發展改革委、國家能源局印發《關于推進電力交易機構規范化建設的通知》（發改經體〔2018〕1246號），通知認為交易機構“尚未實現相對獨立和規范運行”，應大力推進股份制改造，明確電力交易機構“股東應來自各類交易主體，非電網企業資本股比應不低于20%，鼓勵按照非電網企業資本占股50%左右完善股權結構”，并要求在2018年底前完成。從實際推進過程來看，進展較慢。

此后，國家層面不再提電網企業子公司制和會員制交易中心。與大多數期貨交易所、證券交易所采用會員制不同，電力交易機構為什么選擇公司制作為改革的目標和方向？

總的來說，會員制作為一種傳統的交易所組織形式，已有150年歷史，這種互助式的組織形式對市場的最初建立及運轉確實發揮了重要作用。但是，隨著交易技術的革新，特別是電子交易技術在交易中的運用，使這種相對封閉的組織模式遭到了沖擊，在市場競爭日益激烈的情況下，會員制所固有的局限性也日益突出。主要表現在：會員制交易所的收益不能在會員間分配，使會員管理交易所的動力不足；交易所的會員是只能參與交易的會員，從而限制了通過向其他投資者融資，擴大交易所資本規模和實力的渠道；交易所的非營利性質降低了交易所的管理效率，不能適應日益激烈的競爭環境。個人認為，正是因為會員制的諸多不足，股份制公司逐步成為了我國電力交易機構改革的方向。此外，我國的電力交易機構雖然采用公司制，但卻不以盈利為目的電力交易，充分吸取了公司制和會員制的優點，形成了具有中國特色的交易所組織方式。

02股份制改造的必要性

隨著電力現貨市場的推進，交易機構與調度機構、電網企業的數據交互相較中長期市場更加頻繁，以前的調度運行、價格機制、信息披露與市場化改革的矛盾日益凸顯，市場主體對交易機構中立性的呼聲逐步增強，此時出臺《實施意見》進一步推進交易機構獨立規范運行很有必要。

而股份制改造作為《實施意見》提出的重點任務中唯一明確時間節點的一項，是交易機構走向獨立規范運行的第一步。國家層面為什么一直強調交易機構的股份制改造？

首先，股份制改造相較于其他措施，量化指標更為明確，操作起來更為容易。其次，股份制改造可以通過投資主體的多元化，幫助交易機構建立和完善規范化的治理結構，規范公司運作，加強內部管理、風險控制，為吸引外部資金、增資擴股、提高核心競爭力、兼并融合打下堅實基礎，促進交易機構的可持續發展。更重要的是，交易機構股份制改造是落實十九屆四中全會關于深化國有企業改革、完善中國特色現代企業制度的要求，也是營造各市場主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護的市場環境的必然結果。

03應注意的問題

1、交易機構獨立規范運行不等于與電網企業的完全割裂。《實施意見》關于電力交易機構獨立規范的要求與“9號文”精神一脈相承，其重點是在市場運行組織中保持交易業務與市場主體獨立、強化政府有效監管，而不是與電網企業的完全割裂。交易業務獨立的目的是避免電網企業依靠信息不對稱獲取不平等地位，本質上是要回應市場主體普遍關切，解決電網企業特別是調度機構在交易規則制定、調度運行安排、市場信息披露等方面的公開、透明、規范性等問題，鼓勵各方共同參與市場運作監督。同時，縱觀國際電力交易所發展歷程，電網企業仍然是交易機構的大股東之一，原因就在于相較于發電企業、售電企業和用電企業等市場主體，電網企業在市場中的角色更為中立、管理更加規范，監管起來更加方便，“9號文”提出的“管住中間、放開兩頭”的總體思路大致也是基于此方面的考慮。

2、現階段，交易機構必須緊密聯系電網企業才能更好發揮作用。做強做大交易機構，讓交易機構在市場運作中充分發揮作用，是讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用的重要基礎。同時，電力市場特別是現貨市場的高效運作離不開電網企業、調度機構的全方位支撐，交易業務在正常運作中與調度、營銷、財務等業務之間存在大量的數據交互。交易機構緊密聯系電網企業，將有利于減少交易環節，提高市場效率和服務質量。

3、交易機構獨立規范運作是對電網公司的重大政治考驗。推進交易機構獨立規范運作，既是國家電力體制改革的重點要求，也是對電網公司作為電力市場建設排頭兵的重大考驗。電網公司在改革過程中必須拿出積極的態度，主動轉變職責定位，為交易機構更充分發揮作用提供支持。調度機構與交易機構既要清晰劃分職能定位，又要密切配合，基于電網安全約束條件組織電力市場有序運行，切實保障電力安全穩定供應。

4、投資主體的多元化并不能與獨立規范運行劃等號。股份制改造有利于改革治理結構和運行模式，但前提是要明確交易機構的經營目標及其在電力市場中的功能定位。一方面，隨著股東的擴充，大量發電企業將成為交易機構的股東，在董事會、高級管理人員占據優勢，同時發電企業還作為市場管理委員會成員在協調議事方面發揮重要作用，此外，大部分發電企業均成立了售電公司，多種因素疊加，必然提高其在市場中的話語權，而相對來說，對其監管更加困難。另一方面，國家明確交易機構應堅持非盈利性定位，交易機構并不能給股東帶來利潤回報，股東的熱情可能來自交易機構的“權利”，避免在交易中被“歧視”。試想，如果交易機構真正可以做到獨立規范運行，還會有這么多投資者愿意參與其中嗎？因此，在股改過程中，要確保維護市場公平，堅決杜絕市場主體借機直接參與或干預市場運營，從而獲得不平等競爭優勢；同時可考慮引入金融業、互聯網企業作為新股東，提升交易機構在相關領域的資質與業務能力，探索交易機構在未來多元化發展，滿足市場主體的多元需求。

5、交易機構的獨立規范運行還需要從以下幾方面進行系統考慮：交易機構如何從電網企業的計劃管理部門獨立出來；如何在電力交易特別是現貨交易中處理好交易機構和調度機構的職能關系；如何確保股東不影響交易機構的正常運行；如何將對交易機構的監管要落到實處；如何確保交易機構的服務特性而非管理職能。總的來說，就是要處理好交易機構與電網、調度、股東、監管和市場主體的五大關系。

交易機構獨立規范運行是電力市場化發展的必然結果，股份制改造是推進獨立規范運行的有效措施，但不能簡單地將股份制改造與獨立規范運行劃等號。在電力市場建設過程中深入推進交易機構獨立規范運行才是最大的考驗。