導讀

黨的十九大報告指出要“推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”。但目前我國在推進能源生產和消費革命的過程中仍存在不少問題和挑戰。本文從能源資源、生態環境、能源經濟和技術裝備四個維度構建能源生產和消費革命評價指標體系，基于該指標體系通過橫向縱向全面對比指標數值進一步分析我國推進能源生產和消費革命的挑戰，并展望未來發展方向。

前言

能源是國民經濟發展的命脈，為經濟和社會的快速發展提供源源不 斷的動力，而能源產業的發展離不開政府政策的支持和推動，能源政策在調整能源規模、 優化能源結構和提升能源效率方面發揮著導向作用。我國作為世界上最大的能源生產和消費國，能源產業的發展以及能源政策的調整都會對國內外能源市場和碳排放治理 產生重要影響， 尤其是在能源結構面臨調整、中國經濟進入高質量發展的階段，能源產業的戰略選擇將會對國內外經濟社會發展產生重要影響。梳理改革開放以來能源產業發展歷程，厘清能源產業發展的不同階段，界定各階段能源產業發展主要特征、問題及對策，有助于把握能源產業發展的時代脈搏和未來趨勢，為能源產業的未來戰略選擇明晰路徑和方向。

一、我國能源產業的發展階段及其主要特征

改革開放以前，我國的能源產業發展較慢， 產業結構單一， 但是基本滿足了國民經濟發展需要，建立了較為完善的能源生產和供給系統， 比如煤礦和油田的開發和建設為我國能源工業奠定了發展基礎。 這一時期的能源政策主要以計劃調控為主， 能源生產和供給完全由政府調控和分配， 這種模式在一定程度上限制了能源技術創新， 阻礙了能源產業發展。 改革開放以后， 以市場化為導向的能源產業改革逐漸拉開序幕，現代能源產業體系逐漸建立和完善。 總體上看，改革開放以來，我國能源產業發展主要經歷了四個階段。

( 一) 初步發展階段(1978～1990 年)： 刺激能源生產，緩解能源供給短缺

改革開放早期，各行各業百廢待興，能源的需求逐漸增多， 能源供給體系難以滿足經濟發展的需要，由此導致大面積的能源供給短缺。 從能源結構來看，煤炭成為最主要的能源來源(煤炭占比達 90%以上)，煤炭開采地區往往成為經濟發達地區。 農村能源供給主要以薪柴、作物秸稈等為主，農村照明以煤油、蠟燭為主，電力成為農村居民奢侈品。 此時主要以大型能源項目拉動能源供給體系的建立，1978～1985 年新建續建 8 個煤炭基地、10 個油氣項目和 30 個大電站， 這些能源項目的建設有力地支撐了改革開放初期快速的經濟發展

在石油方面，為了提高石油供給，加強石油管理，中國海洋石油總公司和中國石油化工總公司分別于1982年和1983年成立。由于石油探井和開采技術得到進一步提升，石油產量從1982年開始逐年增長，到1985年達到1.25億噸，此時我國已經成為世界第六大石油生產國。政府采取壓縮燒油、以煤代油等政策，實行以石油換外匯、以石油換技術的外貿策略，石油生產主要用于出口，換取外匯。20世紀80年代，我國每年有約1/4的原油用于出口，1977～1985年新增石油出口占新增出口總收入的1/3，石油出口成為我國外匯的主要來源。

雖然此時能源結構以煤炭為主，但政府也推廣新能源技術。1979年9月，黨的十一屆四中全會審議通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》指出要大力推廣沼氣。1980年3月，中共中央、國務院發布《關于大力開展植樹造林的指示》，要求在燒柴困難的地區，大辦沼氣和積極發展薪炭林。與此同時，我國兩大核電站——秦山核電站和大亞灣核電站分別于1985年和1987年開工建設。經過十多年建設，我國能源生產總量從1978年的62770萬噸上升到1990年的103922萬噸，能源供給短缺局面有所緩解。這一階段能源產業發展的主要特征是：加大煤炭和石油供給，滿足經濟發展需要;逐步建立能源對外貿易;建立能源管理機構和能源研究團體;初步進行了市場化改革探索;新能源產業發展開始起步。

(二)推進發展階段(1991～1999年)：能源產業穩步發展，新能源產業漸成規模

1990年以來，我國經濟保持平穩增長，能源生產和消費也保持平穩增長。在能源生產方面，1991～1999年，我國能源生產增長率平均在2.7%以上，其中1998年受經濟危機影響能源生產增長率出現負增長。煤炭生產比例基本保持不變，原油生產比重有所下降，天然氣和清潔能源比例有所上升。在能源消費方面，1991～1999年我國能源消費增長率維持在4%以上的水平，其中1998年增長率跌至2%。煤炭消費比例雖然有所下降但仍保持在70%以上。石油消費比重上升較快，從1991年的17.1%上升到1999年的21.5%，天然氣和清潔能源消費比例基本保持穩定。

這一時期重工業快速發展(在工業產值中的比重超過50%)，對能源的需求增加，最終導致我國在1993年由石油出口國轉變為石油進口國。鑒于這種情況，我國能源供給開始逐步利用國際能源市場保證國內能源供給，開辟了石油進出口貿易，逐步改變以煤炭為主的能源供給結構。

另外，能源造成的環境污染問題開始在一些大城市初現。北京建立了規模龐大的首都鋼鐵公司，同時建立煤電廠和焦化廠，煤炭的大量使用導致北京冬季發生較嚴重的環境污染。為治理能源引起的污染問題，1998年初北京市出臺了關于治理北京市環境的30多條措施，通過了《關于改進北京市能源和環境問題的建議》，建議將高污染的首鋼高爐等設備遷出北京，關閉高污染的煉焦廠。

這一時期太陽能產業發展較快。1995年全國太陽能熱水器生產企業超千家，年產真空管太陽能熱水器20萬臺，工業總產值達百億元。

1997年安烽公司在全國首次推出全不銹鋼太陽能熱水器，隨后江蘇、浙江數百家品牌太陽能熱水器蜂擁而起，到1998年全國太陽能熱水器生產企業突破2000家，從業人數達50萬人。新能源等利用量從1990年的60萬噸標準煤增加到1999年的25280萬噸標準煤，已經接近石油、天然氣提供的能源量，成為現實能源系統中一個重要的組成部分[1]。

這一階段能源產業發展的主要特征是：能源供需矛盾得到有效緩解，能源需求量開始增加，能源品種開始多元化，能源市場化改革逐步推進，但同時能源消費帶來的環境問題初步顯現。

(三)加速發展階段(2000～2009年)：調整能源結構，鼓勵新能源發展

隨著經濟快速增長，我國能源生產和消費也進入快速發展階段。2000~2009年，我國能源生產總量增長率保持在8.1%以上的水平，其中2003年能源生產總量增長率曾一度超過14%，2004年達到15.6%。煤炭生產比例從2000年的73.2%上升到2009年的76.8%;石油比重下降較大，從2000年的17.2%下降到2009年的9.4%;天然氣和清潔能源比重分別從2001年的2.6%和7.7%上升到2009年的4.0%和9.8%。從能源消費角度來看，這一階段我國能源消費增長率維持在9.2%以上的水平，其中2003年和2004年能源消費總量增長率曾一度超過16%;煤炭消費比例高達68%以上，石油比重有所下降，天然氣和清潔能源比例有所上升。

為了協調區域之間的能源分布不均衡問題，2000年國務院批準啟動“西氣東輸”和“西電東送”工程，其中“西氣東輸”是我國距離最長、管徑最大、投資最多、輸氣量最大、施工條件最復雜的天然氣管道項目。這兩個項目的建成有利于西部地區將能源資源優勢轉化為經濟優勢。

成品油市場改革方面，2000年我國建立了成品油價格與國際成品油市場“掛鉤聯動”機制。2008年11月，國家發展和改革委員會規定成品油價格不再與國際成品油價格掛鉤，而是與國際原油價格掛鉤，汽油、柴油最高零售價格以國際市場原油價格為基礎，這些政策有利于成品油價格市場化。

2003年我國首次確立國家戰略石油儲備制度，并規劃了四個基地，分別是寧波鎮海、舟山岱山、青島黃島、大連新港，一期建設國家財政撥款60億元，形成儲備原油50天的能力[2]。

為了調整能源結構、提高能源效率，煤炭產業通過企業重組、兼并等措施提升企業管理水平，逐步建立現代企業制度。以煤炭為主的能源結構導致了大量的環境污染和過高的碳排放。

2005年國際碳減排合作協議《京都議定書》正式生效。我國制定的“十一五”規劃明確要求大力開發風能，建成30個10萬千瓦級以上的大型風電項目，在內蒙古、河北、江蘇、甘肅等地形成百萬千瓦風電基地;到2010年底風電裝機、生物質發電裝機分別達到500萬千瓦和550萬千瓦;并積極開發利用太陽能、地熱能和海洋能。隨著可再生能源的發展，能源產業結構得到進一步優化。

這一階段，能源產業發展的主要特征是：能源供給和能源消費均出現大幅度增長，但是化石能源造成的環境污染日益嚴峻;由化石能源主導轉變為大力發展可再生能源，我國經濟發展模式逐漸向低碳化、清潔化方向發展;能源市場化改革進一步完善，制定了油氣市場化方案。

(四)全面發展階段(2010年至今)：推動能源革命，構建現代能源體系

2010年以來，我國經濟進入全新發展階段。從能源生產角度來看，2010～2016年，我國能源生產增長率平均跌至2.8%，其中2015年、2016年由于嚴格的環境管制，能源生產增長率出現負增長。煤炭生產比例從2010年的76.2%下降到2016年的69.6%，石油也從2010年的9.3%下降到2016年的8.2%，天然氣和清潔能源比例分別從2010年的4.1%和10.4%上升到2016年的5.3%和16.9%。從能源消費角度來看，2010～2016年，我國能源消費增長率維持在3.8%以上的水平，其中2015年能源消費總量增長率曾一度低于0.96%。煤炭消費比例高達60%以上，2011年煤炭消費比例為70%，但是煤炭消費數量呈現顯著的下降趨勢。石油和天然氣比重略微有所上升，清潔能源比例從2010年的9.4%上升到2016年的13.3%。

從以上數據可以看出，受經濟轉型影響，我國能源生產和消費均出現回落。經濟逐步進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時代，煤炭和火電行業從繁榮開始走向衰敗，投資規模收縮且行業出現大面積虧損。為了推進煤炭價格市場化改革，2012年國務院辦公廳發布《關于深化電煤市場化改革的指導意見》，提出取消重點電煤合同、實施電煤價格并軌的政策。隨著煤電矛盾愈演愈烈，煤電聯營和一體化重組成為解決體制障礙的最佳路徑之一。2018年初，國電集團與神華集團聯合重組為國家能源投資集團，彰顯了我國推動煤電產業改革的決心。

在成品油價格形成機制方面，2013年國家發展和改革委員會發布《關于進一步完善成品油價格形成機制的通知》，不僅縮短了調價周期，而且根據進口原油結構及國際市場原油貿易變化調整了掛靠油種。

按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路推進電力、天然氣等價格改革，促進市場主體多元化競爭，穩妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性[3]。在石油行業，2014年國務院辦公廳印發《關于支持外貿穩定增長的若干建議》，正式賦予符合條件的原油加工企業原油進口和使用資質;2015年《關于原油加工企業申請非國營貿易進口資格有關工作的通知》發布以后，上游勘探開發和進口環節的準入限制開始松動，油氣行業準入門檻逐漸放開。

2014年中國開通了中俄兩國天然氣管道。《中俄東線供氣購銷合同》的簽訂對于中國天然氣供給安全提供了有效保障。隨著“一帶一路”建設的深入推進，中國與中亞和歐洲地區也開展了能源戰略合作，為滿足國內市場需求提供了保障。

政府頒布了一系列促進可再生能源發展的政策措施，鼓勵可再生能源技術研發、投資和消費。可再生能源增長較快，2015年中國清潔能源產業投資增長17%，達到1105億美元。中國已經超過美國，成為全球最大的可再生能源生產國。

2016年國家發展和改革委員會制定了《能源生產與消費革命戰略(2016～2030)》，在能源消費革命、能源生產革命和能源技術革命方面提出了確切的目標和行動路線。實施能源消費總量和強度“雙控”行動，把“雙控”作為約束性指標，推動形成經濟轉型升級的倒逼機制。該戰略提出，2020年能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，2030年控制在60億噸標準煤以內。這標志著中國進入改變傳統能源生產和消費觀念、開啟能源革命、構建現代能源體系的新時代。

這一階段能源產業發展的主要特征是：傳統煤炭產業受到嚴格規制，煤炭企業甚至出現虧損狀態，隨之火電行業也面臨產能過剩;煤改氣政策導致天然氣需求量大增;石油進口量進一步擴大;新能源產業得到快速發展;能源市場化改革進入深水區;能源結構轉型和能源效率提升成為主旋律。