二、我國能源產業發展各階段采取的主要措施

針對能源產業發展各階段面臨的難題，我國采取了針對性的措施，取得了一定的效果。

(一)能源改革初探階段出臺的重大政策措施

在能源產業初步發展階段，能源結構主要以煤炭為主，農村基本以薪柴為主，大部分地區電力的使用還未普及;能源的生產能力還相對比較落后，能源供給短缺;能源企業大多屬于國有或者集體企業，民營能源企業還處于萌芽狀態，因此能源市場化改革剛拉開序幕。

改革開放初期，能源產業由計劃經濟向市場經濟過渡，這一階段出臺的政策文件主要有：

《國家經濟委員會、國家計劃委員會關于加強節約能源工作的報告》(1980年)、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》(1982年)、《國家經濟委員會關于加強農村能源建設的意見》(1986年)、《中共中央關于進一步治理整頓和深化改革的決定》(1989年)。

為了緩解能源供給緊張局面，政府采取的措施主要有：一是加大國有煤礦的建設力度。在山西、內蒙古、新疆等地建設了一些大型能源生產基地。二是鼓勵私營個體或鄉鎮企業進行煤礦開采。小煤窯大量出現，鄉鎮煤礦逐漸成為煤炭生產的主力軍。三是實施石油“走出去”戰略。1982年頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，我國開始開展國際能源貿易和能源合作，這一舉措加大了國內石油供給，緩解了石油供需矛盾。四是注重節能。1980年發布《關于加強節約能源工作的報告》，強調“能源開發與節約并重，把節約放在優先位置”。五是鼓勵農村利用新能源。1986年出臺的《國家經濟委員會關于加強農村能源建設的意見》對促進農村能源和可再生能源的開發起到了積極的作用。

為探索運用市場機制調節能源生產和消費，1989年中共中央作出《關于進一步治理整頓和深化改革的決定》，開展煤炭行業改革，并對三大石油公司進行股份制改造，實現政企分開。

(二)能源改革推進階段出臺的重大政策措施

在能源產業推進發展階段，石油需求量增加，石油供給開始依賴世界石油市場;環境污染問題出現，但是政府還缺乏體制機制上的應對策略;能源產業市場化改革主要涉及煤炭產業，石油、天然氣主要由國有企業供應。這一階段的能源產業發展比較平穩，為了促進能源市場化改革，促進能源結構調整，政府制定了一系列政策文件。

在煤炭價格市場化改革方面，1993年國家提出了三年放開煤價、三年抽回財政補貼的新政策。但是由于電價管制，電煤價格的市場化改革遇到問題。為了確保電價穩定，國家設定國有大型電廠的電煤價格，電煤價格和非電煤價格之間出現了雙軌制[4]。

在天然氣市場化改革方面，1993年發布了《國家物價局關于四川石油管理局自銷天然氣實行市場價格的通知》，1994年發布了《國務院批轉國家計委關于調整原油、天然氣、成品油價格請示的通知》，對天然氣決定實行包干內外井口價格并軌制度，這正式開啟了分類用戶多軌制的時代。

在石油市場化改革方面，1998年，國家計劃委員會印發《原油成品油價格改革方案》，改變了以往政府制訂固定價格的模式，基本確定了與國際油價變化相適應，在政府調控下以市場形成價格為主的機制。

在新能源產業方面，1995年國家計委、國家科委、國家經貿委聯合印發《中國新能源和可再生能源發展綱要(1996~2010年)》，作為指導我國新能源和可再生能源事業發展的綱領性文件。在此基礎上，有關部委發布了《節能和新能源發展“九五”計劃和2010年發展規劃》《“九五”新能源和可再生能源產業化發展計劃》《中國節能產品認證管理辦法》《進一步支持可再生能源發展有關問題的通知》等一系列政策性文件。在法律方面，則主要有1997年《中華人民共和國節約能源法》和1995年《中華人民共和國電力法》，這些政策和法律促進了可再生能源的快速發展。

(三)能源改革加速階段出臺的重大政策措施

在能源產業中，這一階段只有煤炭行業實現相對完善的市場化機制，石油、天然氣和電力市場的價格改革還未實現突破性進展。可再生能源雖然得到了政府的大力支持，但可再生能源技術成本較高，難以與火力發電成本競爭。

進入21世紀以來，隨著我國產業結構調整的深入，能源改革進入加速階段，傳統能源造成的環境污染問題引起多方關注，可再生能源發展逐漸成為發展方向。

在節約能源、提高能源效率方面，2004年以來我國發布了《關于開展資源節約活動的通知》《能源中長期發展規劃綱要(2004~2020)》《關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》《關于加快發展循環經濟的若干意見》《關于印發〈“十一五”十大重點節能工程實施意見〉的通知》《節能中長期專項規劃》《能源發展“十一五”規劃》等規劃和政策性文件。其中，2007年制定的《能源發展“十一五”規劃》首次將節約能源資源和保護環境列為能源發展的重要內容，明確提出力爭到2010年萬元GDP(2005年不變價)能耗由2005年的1.22噸標準煤下降到0.98噸標準煤。

在鼓勵可再生能源發展方面，主要有2005年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》，該法的制定開啟了可再生能源發展的新時代。此后相關部門出臺了一系列政策文件，如：《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》《新能源汽車生產企業及產品準入管理規則》等，通過財政補貼、稅收優惠以及技術創新獎勵等措施給予可再生能源企業補貼。

在減排方面，2005年《京都議定書》正式生效后，2007年我國印發了《中國應對氣候變化國家方案》，提出到2010年單位國內生產總值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的具體目標，從此我國經濟開始邁入低碳經濟時期。

(四)能源改革全面推進階段出臺的重大政策措施

能源產業全面發展階段，煤炭等傳統能源產業進入寒冬時期，消化過剩產能成為重要議題;能源產業煤炭清潔化、高效化利用難以短時期取得有效突破;可再生能源產業嚴重依賴政府補貼，缺乏內在的動力機制;天然氣市場化改革遇到瓶頸。在復雜的國際變化背景下如何保證油氣多元供給渠道，防范能源國際貿易中的系統和非系統風險，成為政策層面關注的重要問題。

2010年以來，我國經濟進入全面深化改革階段，能源產業也進入結構調整陣痛期、市場化改革深水區，為了應對這一狀況，2013年我國設立國家能源局，全面指導能源結構轉型和能源市場化改革。

這一時期，煤炭產業轉型主要體現在兩個方面：煤炭清潔化利用和淘汰落后產能。其中，煤炭清潔化利用方面的政策文件主要有：《關于調控煤炭總量優化產業布局的指導意見》《關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》《關于印發〈煤炭深加工示范工程標定管理辦法(試行)〉的通知》《關于促進煤炭工業科學發展的指導意見》《關于實行燃煤電廠超低排放電價支持政策有關問題的通知》《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015~2020年)》。煤電淘汰落后產能方面的政策文件主要有：《關于發布2020年煤電規劃建設風險預警的通知》《關于促進煤炭工業科學發展的指導意見》《關于做好2015年煤炭行業淘汰落后產能工作的通知》《關于下達2015年電力行業淘汰落后產能目標任務的通知》等，這些政策的制定對推動能源結構轉型、淘汰落后產能發揮了重要作用。

在天然氣管道和市場化改革方面，全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。國家發展和改革委員會發布《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》等政策，提出要將我國天然氣管道運輸的準許收益率明確為8%，同時進一步加大石油和天然氣市場化程度，鼓勵各方投資建設儲氣設施，增強天然氣供應保障能力。

在原油市場化改革方面，2013年國家發展和改革委員會制定《關于油品質量升級價格政策有關意見的通知》，2015年商務部發布了《關于原油加工企業申請非國營貿易進口資格有關工作的通知》。通過這些政策逐漸提高油品質量，進一步放開私營企業進入油氣行業門檻，允許地方煉油企業自主進口原油。

在環境污染治理方面，我國發布了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》《能源發展戰略行動計劃(2014~2020)》等重要文件，加快淘汰落后產能，治理空氣污染。2017年各部委與北方地區政府聯合發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為北方地區冬季清潔取暖規劃的首批試點，這些城市的高能耗產業采取錯峰生產，對違規事件進行嚴格處罰。這些政策的制定，在一定程度上使我國的環境污染問題得到了有效治理。

在氣候變化和環境污染的壓力下，大力發展可再生能源成為重要選擇。2010年，財政部、科技部、工業和信息化部、國家發展和改革委員會聯合出臺《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》，確定在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市啟動私人購買新能源汽車補貼試點工作。2012年，國家發展和改革委員會印發《可再生能源發展“十二五”規劃》，該規劃包括了水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能和海洋能發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務、產業布局及保障措施和實施機制。2013年以來，國家能源局、國家發展和改革委員會等相關部門發布了《頁巖氣產業政策》《支持分布式光伏發電金融服務的意見》《分布式發電管理暫行辦法》《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》《光伏電站項目管理暫行辦法》《可再生能源中長期發展規劃》《關于完善核電上網電價機制有關問題的通知》《關于調整可再生能源電價附加標準與環保電價有關事項的通知》《關于促進抽水蓄能電站健康有序發展有關問題的意見》《關于規范風電設備市場秩序有關要求的通知》《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》《生物柴油產業發展政策》《關于促進先進光伏技術產品應用和產業升級的意見》《關于推進新能源微電網示范項目建設的指導意見》《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》等一系列政策文件，從新能源產業規劃、新能源補貼、運行機制和鼓勵投資等方面提供了政策支持。

作為新時代能源產業規劃和發展的重要戰略，2016年制定出臺的《能源生產與消費革命戰略(2016~2030)》，全面提出“安全、節約、綠色低碳、主動創新”的戰略取向，并設定2020年、2030年、2050年中長期能源開發利用目標，逐步實現能源清潔低碳化、高效化的能源體系轉型;明確提出“推動產業結構調整與能源結構優化互驅并進”等戰略要求，實現能源生產和消費方式根本性轉變。這一戰略的實施開啟了推動能源革命、構建現代能源體系的新時代。