在當(dāng)前電力寬松的形勢(shì)下，自備電廠依然有其存在的必要性和合理性。在國家政策法規(guī)允許的前提下，企業(yè)選擇建設(shè)自備電廠還是選擇從大電網(wǎng)供電，這是企業(yè)的合法權(quán)利，也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。我們要做的是規(guī)范行業(yè)，而不是否定這個(gè)行業(yè)。這也是我們對(duì)《發(fā)布》精神的理解。

尤其要注意的是，我們?nèi)绾味x自備電廠?那些發(fā)展成為區(qū)域電網(wǎng)中發(fā)電單元的電廠還是不是自備電廠?如果我們籠統(tǒng)地將區(qū)域電網(wǎng)的電廠視為自備電廠，并以此制訂規(guī)范治理自備電廠的政策，往往會(huì)出現(xiàn)“抱錯(cuò)孩子”“開錯(cuò)藥”的悲劇，將最終影響合規(guī)自備電廠的健康發(fā)展。

當(dāng)前我們推動(dòng)的電力體制改革，其實(shí)質(zhì)就是對(duì)電力行業(yè)現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，對(duì)于過去一些模糊不清或不適應(yīng)新形勢(shì)的規(guī)則和條款——包括對(duì)自備電廠以及區(qū)域電網(wǎng)電廠的認(rèn)識(shí)——實(shí)事求是予以優(yōu)化調(diào)整。

客觀對(duì)待責(zé)任、理性看待公平

從這次自備電廠專項(xiàng)治理方案的輿論來看，一個(gè)較為普遍的觀點(diǎn)是，自備電廠之所以能夠?qū)崿F(xiàn)低成本，靠的是欠繳或少繳納政府基金及附加和系統(tǒng)備用費(fèi)，沒有承擔(dān)交叉補(bǔ)貼，也就是說沒有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

談自備電廠確實(shí)不能回避社會(huì)責(zé)任問題，既不能拿合規(guī)自備電廠降成本的事實(shí)“一俊遮百丑”，也不宜用違規(guī)自備電廠的個(gè)案和管中窺豹的方式看待整個(gè)行業(yè)。我們呼吁輿論“客觀對(duì)待責(zé)任，理性看待公平”。

其實(shí)，我們不妨換個(gè)角度思考一下責(zé)任與公平的問題。

首先討論一下自備電廠與大電網(wǎng)這兩個(gè)市場(chǎng)主體之間的責(zé)任和義務(wù)。如果自備電廠是孤網(wǎng)運(yùn)行，顯然彼此沒有責(zé)任和義務(wù)關(guān)系。如果自備電廠并網(wǎng)運(yùn)行，按照需要電網(wǎng)提供保障的容量向電網(wǎng)繳納備用費(fèi)，雙方責(zé)任義務(wù)關(guān)系是清晰合理的，剩余容量并沒有占用大電網(wǎng)資源。

對(duì)于自備電廠是不是必須轉(zhuǎn)為公用電廠，或者必須參與電網(wǎng)調(diào)峰等等，需要從產(chǎn)權(quán)關(guān)系和市場(chǎng)主體平等權(quán)利的角度出發(fā)慎重討論，切忌使用行政命令。如果關(guān)系到電網(wǎng)安全運(yùn)行等不可抗拒的原因，自備電廠不得不讓渡出這個(gè)權(quán)利，也要客觀公正考慮自備電廠相應(yīng)的權(quán)益。

政府性基金及附加是關(guān)注的焦點(diǎn)，主要有重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價(jià)附加等。征收“附加費(fèi)”這樣的“非稅收入”作為一項(xiàng)政府行為，有其歷史淵源，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是十分必要和重要的。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，企業(yè)對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)義務(wù)體現(xiàn)為依法納稅，稅外加費(fèi)的做法是否合適顯然需要重新考量。

拋開基金及附加的設(shè)置前提不說，其征收對(duì)象和范圍是如何確定的呢?是“只要發(fā)電設(shè)備發(fā)出來的電量都要征收”，還是“具有作為商品產(chǎn)生交易行為的銷售電量才征收”?由于基金及附加設(shè)置久遠(yuǎn)，難以一一考量，本文參考《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)綜[2011]115號(hào))第五條的表述——“扣除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電(含農(nóng)業(yè)排灌用電)后的銷售電量征收”。

很顯然，這是針對(duì)發(fā)生在市場(chǎng)主體之間交易行為的“銷售電量”，而且還有除外原則。然而，該文件的第六條在明確具體范圍時(shí)又包括“企業(yè)自備電廠自發(fā)自用電量”，這與前條款“銷售電量”的表述并不完全一致。

《方案》之所以將企業(yè)自備電廠的自發(fā)自用電量納入，可能是因?yàn)榛鸺案郊邮菑挠脩魝?cè)征收的，進(jìn)而認(rèn)定自發(fā)自用的電量也是用電量。但很顯然，用電量和銷售電量是有本質(zhì)區(qū)別的。自發(fā)自用電量是企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)物。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，企業(yè)與市場(chǎng)是有邊界的，政府基金及附加的征收，是否要介入到企業(yè)的內(nèi)部環(huán)節(jié)，需要慎重研究。

例如，種麥子賣掉是銷售量，買來麥子磨成面粉賣也是銷售量，買來面粉做成包子饅頭賣也是銷售量，但自己種了麥子磨成面粉再做成包子饅頭賣，就只有最后一個(gè)環(huán)節(jié)有銷售量。再比如，家庭成員的家務(wù)勞動(dòng)和社會(huì)化的家務(wù)勞動(dòng)服務(wù)也是有本質(zhì)區(qū)別的，前者不統(tǒng)計(jì)到GDP，而后者卻是。

再來說交叉補(bǔ)貼，這里的交叉補(bǔ)貼主要指的是不同類型用戶之間的交叉補(bǔ)貼，其觀點(diǎn)是自備電廠也應(yīng)該像其他工商業(yè)用戶那樣，承擔(dān)補(bǔ)貼居民、農(nóng)村用電等普遍服務(wù)電量的交叉補(bǔ)貼。一般而言，這類交叉補(bǔ)貼是以省為單位進(jìn)行平衡。

那么，在具體處理時(shí)，是國家政策一刀切、管到底，還是可以由各省市因地制宜自主決策呢?企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是方方面面的，政府在考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局時(shí)，不能追求簡單的算術(shù)平均和絕對(duì)公平。如果確實(shí)要絕對(duì)公平，那么是不是也要給自備電廠補(bǔ)發(fā)以往公用電廠和大電網(wǎng)享受的國家優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼呢?

根本是政府治理方式轉(zhuǎn)變

通過討論可以得出以下結(jié)論：

一是我國的自備電廠有其特殊的歷史成因。自備電廠是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)應(yīng)有的選擇權(quán)，降成本是企業(yè)自備電廠的核心價(jià)值。

二是《方案》的目的在于規(guī)范行業(yè)發(fā)展，準(zhǔn)確界定自備電廠是重要前提。還要一分為二看問題，既要糾正違規(guī)自備電廠存在的問題，也要維護(hù)合規(guī)自備電廠的合法權(quán)益。

三是要客觀安排自備電廠的社會(huì)責(zé)任，理性看待公平，切忌帶著目的去解讀或運(yùn)用政策。

自備電廠專項(xiàng)治理的實(shí)質(zhì)，是新形勢(shì)下自備電廠在市場(chǎng)中定位的再明確，這背后的根本是政府治理方式轉(zhuǎn)變。要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下看自備電廠，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系和各市場(chǎng)主體之間的關(guān)系，重新界定其權(quán)利和義務(wù)。

電力體制改革是推動(dòng)電力行業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程，電力行業(yè)中類似自備電廠等一系列沖突，如果不上升到這個(gè)層面，是找不到解決之道的。我們應(yīng)充分理清市場(chǎng)、企業(yè)和政府的關(guān)系，明確各自的定位和責(zé)任;對(duì)于自備電廠規(guī)則不完善的要補(bǔ)充完善，對(duì)于政府監(jiān)管不到位的要及時(shí)加強(qiáng)。

改革開放以來，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府部門在制訂政策過程中專業(yè)水平不斷提高，也更加重視市場(chǎng)主體的意見和輿情。在這個(gè)過程中，既要廣泛聽取各方意見，也要保持政策制定者的獨(dú)立冷靜和客觀公正。