為應對氣候變化這一非傳統安全威脅，我國將控制溫室氣體排放全面融入國家經濟社會發展總戰略，作為實現發展方式轉變的重大機遇，同時承擔與自身責任、能力相符的國際義務。控制溫室氣體排放的政策工具包括行政手段、市場手段、技術標準、宣傳教育等，當今世界各國和地區均根據各自的溫室氣體排放、經濟、能源、工業等特點，來確定適合自己的政策手段。

碳市建設取得全方位進展

我國7個碳交易試點充分借鑒國外相關設計和運行的經驗教訓，緊密結合實際，較短時間內便實現了各自的體系設計，并已完成3-4個完整履約周期。

試點實踐表明，通過對溫室氣體排放資源的市場配置及排放數據第三方核查等，碳交易在提高企業減碳意識、完善企業監測體系等方面，成效遠好于未納入試點的行業和排放單位。已納入的重點排放單位中，一半以上制定了內部減排戰略，1/3已建立專門的碳交易部門，40%以上在長期投資決策中考慮碳價影響。

試點也為全國體系的建設運行奠定基礎。首先，試點體系設計充分考慮我國經濟社會發展中的特殊問題，如電力和熱力行業因受管制所帶來的生產成本增加不能向下游自由傳導、與碳交易有直接交叉影響的各類節能政策并存等，試點對相關問題的處理及運行效果，為全國體系提供了有益參考。其次，不同試點體系的設計存在較大差異，試點體系事實上測試和比較了各種不同設計效果，為全國體系選擇最佳方案提供實踐依據。最后，主管部門、重點排放單位、第三方核查機構、交易機構等參與主體，在試點中得到了提高，可在全國體系建設中起到“種子”作用。

全國碳交易體系于2017年12月19日啟動建設，兌現了我國的國際承諾。國家發改委已發布24個行業的企業溫室氣體排放核算與報告指南，4個主要支撐系統也進入建設。

而其中兩個重要因素，是配額總量和分配方案，前者直接決定體系對全社會溫室氣體減排的貢獻率，后者直接影響納入體系重點排放單位的利益。在系統總結分析全球主要碳交易體系，尤其是試點經驗教訓，廣泛征求相關行業、企業、研究者和主管部門等意見的基礎上，國家發改委提出總量確定和配額分配方案，并已獲國務院批準。為充分了解方案的可能影響、確保合理性，還將選擇部分省份在相關行業展開試算工作，進一步修改完善。

碳市發展依然面臨挑戰

取得進展的同時，我們還應正視碳市場發展過程中的挑戰，予以妥善應對。

在法律基礎方面，除北京和深圳有市人大常委會作出的具有地方性法規性質的決定、規定，其他試點均依據省(市)地方規章等，而全國體系建設的主要依據是國務院相關批復及國家發改委的部門規章。部門規章和地方規章的法律層級較低，易導致碳交易體系有效實施所需的關鍵規定，如第三方核查機構資質要求、較高額度的經濟處罰等無法設立。建議加快出臺針對全國體系的國務院條例，保證有效實施。

在統計數據方面，重點排放單位目前向多個部門同時報送多套口徑不完全一致的數據，且大多未經第三方核查，無法保證質量。不同數據在各主管部門之間也缺乏共享，導致碳交易體系建設所需的高質量數據要重新收集，增加運行成本。建議加強各部門不同渠道的數據共享，推動高質量數據在決策中更好發揮作用。

我國正處全面深化改革進程，與碳市場相關的領域改革也在進行，如能耗總量和強度“雙控”制度、電力體制改革等。這些改革將直接影響企業溫室氣體排放，與碳交易間存在著交叉影響，需在更高層面有效協調。建議進一步加強頂層設計，借鑒國外有益經驗，以碳排放控制目標統領包括節能和可再生能源等相關領域的政策，避免不同領域政策間的不協調甚至沖突。

總體而言，碳交易體系建設和運行的各參與方應緊密協作，努力建設高效、公平、透明的全國體系，在實踐中不斷完善，提高我國碳交易體系的國際影響力，力爭為未來建立全球碳市場設立中國標準。

(作者系清華大學中國碳市場研究中心主任)