摘要：2017年底出現的天然氣供應緊張局面讓本已淡出人們視野的“能源安全”問題再次引發熱議。本文重點梳理了近年來我國在能源資源保障、國內能源生產能力、能源運輸能力、能源進口能力等方面的發展狀況，提出當前我國面臨的能源供應風險主要集中在國內，能源轉型背景下不同品種能源的結構性、局部性不均衡問題將日益凸顯。未來我國應全面整合數據資源，盡快開發出符合我國國情的能源預測預警模型，完善能源應急管理體系，在穩步推進能源結構轉型和國內能源體制機制改革的同時，加強應對及保障海外能源供應安全的能力體系建設。

1 我國能源供應安全總體狀況

目前，我國能源供給總體安全，能源自給率仍然保持在較高水平，但受能源轉型、去產能以及下游需求復蘇的影響，煤炭、天然氣行業出現區域性、結構性的短缺，特別是天然氣短缺問題將會成為未來影響我國能源供應安全的突出問題。

1.1 化石能源潛在自給能力相對較弱，可再生能源開發潛力相對較大

傳統化石能源儲量有限是影響我國能源安全的一個主要因素。根據BP的統計數據，截止到2017年底，我國煤炭的儲采比僅為39，低于世界平均水平的134、印度的136、美國的357和俄羅斯的391。而受石油產量下降的影響，2017年我國石油儲采比雖然增加至18.3，但仍遠低于世界平均水平50.4。天然氣儲采比增加至36.7，高于美國的10.9，約為世界平均水平的70%，見表1。

表1 2017年中國和世界主要國家能源資源儲采比

數據來源：BP Statistical Review ofWorld Energy June 2018。

在可再生能源方面，我國資源總量豐富，但資源開發程度遠低于發達國家。以水資源為例，我國水能資源蘊藏量居世界第一，其中四川、云南、西藏三省(區)理論蘊藏量占全國總量的2/3，技術可開發量4.25億kW，占全國總量的71%。但截至2016年底，三省(區)水電裝機容量1.35億kW，開發程度僅為31.7%，遠低于瑞士的92%、法國的88%、意大利的86%、德國的74%、日本的73%、美國的67%。我國風能資源也極為豐富，19個省(區、市)低風速風資源技術可開發量達到近10億kW，但目前已開發量不到總量的7%，風電單位面積裝機量最高的河北省，也僅為62.51kW/km2，而德國平均可以達到136.97 kW/km2，其中不來梅州最高，約為430.69kW/km2。

1.2 一次能源自給率降幅明顯，不同能源品種出現區域性、結構性的供需失衡

2016年、2017年在全球經濟維持較高增長態勢的背景下，我國經濟整體穩中向好，下游能源需求逐漸回暖，加之供給側結構性改革的逐漸推進，我國能源市場整體由寬松轉向緊平衡，一次能源自給率降為76.8%，較2015年下降7.3個百分點，較2010年下降了9.8個百分點。雖然相對主要能源消費國，我國一次能源自給率仍然保持在較高的水平(2015年美國能源自給率約為92.7%，英國為65.4%，日本為6.9%，印度為65.7%)，但降幅顯著。

分品種來看，在市場無形之手以及政府有形之手的共同作用下，煤炭行業呈現出總量過剩和部分區域供應不足的局面，結構性短缺和區域性、時段性供應緊張的問題越來越突出。石油行業方面，從2016年開始，我國原油產量連續兩年跌破2億t，進口原油大幅增加，對外依存度更是超過美國歷史最高水平66%，達到67.9%。但從原油進口來源地分布來看，多元化趨勢明顯。2016年我國從中東地區進口原油所占份額已經下降至48%，俄羅斯超越沙特阿拉伯成為我國第一大原油進口國。2017年，我國從沙特阿拉伯進口原油占比進一步降至12.5%，進口前5位國家占比也從2010年的60.2%降為55.3%。天然氣行業供需矛盾最為突出。2017年天然氣需求增速高達15.3%，但產量增速僅為8.5%。天然氣供應緊張范圍由京津冀地區蔓延至山東、河南、寧夏、內蒙古等地，甚至連新疆、四川、青海、陜西這樣的產氣大省(區)都出現“氣不夠用”的情況。據統計，2017年全國除西藏、廣西、廣東、福建以及東北等少數省份外，其余省份均出現天然氣供應緊張現象。電力行業方面，雖然電力消費增速有所回升，但整體供需形勢依舊寬松，煤電產能過剩問題仍然突出，部分地區電力嚴重過剩的局面沒有得到根本扭轉。

圖1 2001—2017年我國能源自給率情況

資料來源：世界銀行數據庫

表2 我國石油進口前五位國家及占比

數據來源：根據海關數據整理所得。

圖2 我國天然氣進口情況

數據來源：根據萬德數據庫數據整理所得

1.3 能源消費低碳化轉型加速推進，棄風、棄光、棄水問題有所緩解

近年來，我國在促進能源綠色轉型方面取得積極進展。2007—2017年，煤炭在一次能源消費中的占比下降了12.1個百分點，清潔能源占比提高了10.3個百分點，其中天然氣占比提高4個百分點，可再生能源占比提高6.3個百分點。可再生能源發電成為新增發電裝機容量的主體。2017年新增發電裝機容量中，非水可再生能源裝機占到了51.7%(其中光伏發電占40.2%，風力發電占11.5%)，累計裝機容量占全部發電裝機容量的36.6%，可再生能源發電占全部發電量的26.4%。

圖3 2007—2017年我國一次能源消費結構變化

數據來源：國家統計局

除了能源結構進一步優化外，可再生能源“棄水、棄風、棄光”問題明顯得到改善。2017年全年水電利用率達96%左右，棄風率同比下降5.2個百分點，棄光率同比下降4.3個百分點。棄風、棄光率的下降主要歸因于電網通過火電調峰的方式提升了新能源的并網率，輔之以需求側改善、外送通道及裝機重心南移等。但值得注意的是，雖然國家建設了多條特高壓線路，但是外送通道對解決棄風、棄光問題的貢獻有限，特高壓外送多是降功率運行，實際外送的電量并不多。可再生能源電力消納問題仍未從根本上得到解決。

1.4 能源價格回升，行業效益出現分化

受供給側結構改革以及下游需求回暖的影響，2017年我國煤炭價格高位運行，企業效益大幅提高，煤炭開采洗選業全年實現利潤2959.3億元，較2016年提高了1.91倍。受歐佩克減產、原油供給過剩階段性改善等因素影響，石油價格也呈現出持續上漲的趨勢，石油和化工行業規模以上企業全年實現主營業務收入13.8萬億元，同比增長15.7%，利潤總額8462億元，同比增長51.9%。其中，石油和天然氣開采業主營業務收入增長17.6%，行業虧損面30.0%，同比縮小9.2個百分點;石油加工業主營業務收入增長21.5%，行業虧損面14.6%，同比縮小1.6個百分點。不同于煤炭和油氣行業，受煤炭價格高位運行的影響、煤電機組利用小時數處于低位、計劃外市場交易電量快速增加、節能環保改造投入持續擴大等多重因素影響，發電行業整體利潤下滑，5家發電央企上市公司凈利潤降幅超過50%，11家地方發電集團上市公司中，4家利潤降幅超過80%。

1.5 能源投資出現分化，鐵路、管網等基礎設施建設取得較大進展

近年來，我國電力、煤炭開采投資增速均出現不同程度的回落。2017年煤炭開采和洗選業全年完成固定資產投資2648億元，同比下降12.3%;電力行業完成投資9015億元，其中電源工程投資同比下降20.8%，電網投資同比下降2.2%。而受低原油價格的刺激，石油加工、煉焦及核燃料加工業早在2016年就開始回升，2017年略有下降，降幅為0.1%，石油和天然氣開采業完成投資2649億元，增幅為13.9%。

圖4 能源行業固定資產投資增速

數據來源：根據萬德數據庫計算所得

鐵路運輸、油氣管網也在不斷完善。截止到2016年底，我國鐵路營業里程增加至12.4萬km，鐵路密度也提高至129 km/萬km2，較2010年提高了36%;油氣長輸管道總里程累計約為12.6萬km，其中天然氣管道約7.43萬km(已扣減退役封存管道)，原油管道約2.62萬km，成品油管道約2.55萬km。

圖5 運輸線路長度和增速

數據來源：萬德數據庫

1.6 能源企業“走出去”進展迅速，參與全球能源治理能力不斷深入

隨著“一帶一路”戰略深入實施，我國能源對外合作取得重大進展。5年間先后與有關國家建立56個雙邊能源合作機制，參與29個多邊能源合作機制，簽署了100多份合作協議;能源企業在歐、美、亞、非、拉各洲開展了包括海外項目與金融業務等多種國際業務，涉及電力、油氣、新能源、石化等多個領域，且投資金額巨大，海外業務模式不斷拓寬;能源裝備、技術、標準、服務“走出去”步伐加快，具有自主知識產權的“華龍一號”核電機組在巴基斯坦開工建設，在英國、阿根廷的核電項目取得積極進展;能源基礎設施互聯互通加強，中亞天然氣管道A/B/C線、中哈原油管道、中俄原油管道和復線等一批有影響力的項目順利落地。此外，我國參與全球能源治理進程也在不斷深入，先后加入了國際可再生能源署和國際能源論壇，簽署了新的國際能源憲章宣言，成功舉辦了G20能源部長會議、APEC能源部長會議、國際能源變革論壇等重要會議，形成了一系列重大成果，得到了國際社會的高度認可。

2 我國能源供應面臨的主要風險

不同于以往能源供應總量短缺，隨著我國國內能源供應能力以及海外能源進口能力的不斷提高，國際能源市場對我國能源供應安全的影響更多地體現在能源價格波動對經濟增長造成的沖擊，造成我國能源供給中斷的風險相對較小。未來我國能源供應安全面臨的風險將更多地集中在國內市場，隨著能源綠色轉型的深入推進，今后圍繞著不同能源品種成長機會、市場環境、供求態勢等諸多環節、諸多領域的結構性、局部性等不均衡問題將日益凸顯。

2.1 地緣因素趨緊或將帶動原油價格劇烈波動

我國原油進口多集中在中東地區，然而近期以來中東地區的地緣形勢日趨緊張，各種沖突因素的交織使得未來地區形勢不容樂觀。此外，一些域外國家在中東地區的利益爭奪等進一步加劇了中東地區地緣政治的復雜性和危險性。而中東形勢的變化必然帶動油價的大幅回升，因此在當前沖突形勢嚴峻的背景下不排除各種預想不到的黑天鵝事件出現，由此可能對我國油氣供應安全造成不利影響。

表3 中東動蕩與世界油價走勢情況

資料來源：根據公開資料整理所得

2.2 能源綠色轉型推進帶來潛在的風險

從能源品種的變化趨勢來看，能源綠色轉型的過程就是不斷減少化石能源生產和消費，提升清潔能源生產和消費，最終實現能源結構的清潔化和低碳化。近年來，我國在促進能源綠色轉型方面取得積極進展，但潛在的問題與矛盾也在逐漸顯現并呈激化態勢。一是傳統化石能源地質勘探投入持續下降，新增資源儲量增速下滑，其中石油新增資源儲量在連續9年超過10億t后首次跌破10億t，但天然氣勘探儲量從2014年開始出現較快增長，2015年增速高達35%。二是大力支持新能源發展的政策帶來了風電及光伏發電等投資過熱問題。能源局發布的2018年度風電投資監測預警結果顯示，甘肅、新疆(含兵團)、吉林等東北、西北風電資源富集地區的風電開發建設已經被列入紅色和橙色預警區域。而且，根據《關于建立光伏電站開發市場環境監測評價體系(試行)的通知(征求意見稿)》的評分方法，2017—2020年新增電站建設規模的86.5 GW中，有76%都處于有較大投資風險的地區。三是資源稟賦約束造成替代能源供求不均衡性問題日益凸顯。富煤少氣的資源稟賦決定了我國并不具備在短期內大力推進清潔能源替代煤炭的條件，未來幾年受儲量有限、管網建設不足、互聯互通不夠、地下儲氣庫嚴重不足、國內LNG接收站儲備能力比較有限等限制，天然氣供應緊張的問題難以得到根本解決。

圖6 2006—2016年全國地質勘探投入

資料來源：《2016年中國礦產資源報告》

圖7 2006—2016年我國主要化石能源新增資源儲量

資料來源：根據《2016年中國礦產資源報告》計算所得

2.3 電力系統的安全性問題日益凸顯

隨著我國電氣化進程的縱深推進和電力體制市場化改革的深入實施，我國的電力系統較傳統垂直一體化格局則顯得更為復雜化。一是電力供應的主體日益多元化，并網的電源結構在技術經濟特點上呈現出明顯的差異性，對電網的堅強性也提出了越來越高的要求。由于可再生能源發電具有波動性以及反調峰的特征，再加上用電負荷不均，這給電力系統的調度帶來了新的挑戰。二是電力需求服務的個性化特點日益顯現。隨著電力批發市場的放開和交易主體的增多，不同電力需求主體對電力服務的個性化需求也不斷顯現，需求的集中實現將容易造成過載或阻塞，從而引發電網安全問題。三是電力系統基礎設施的網絡化和智能化容易遭受傳統性和非傳統性安全因素的影響。數字化設備已經深入到能源行業的每一個領域和各個環節，黑客一旦入侵并控制這些設備，理論上就可以控制能源系統并“為所欲為”——隨意開關各種開關、閥門，改變設備運行狀態，調整預警系統設置等，從而導致能源供應中斷或爆炸、起火等物理破壞。此外，極端氣候的頻發也使得電力系統的安全性面臨前所未有的挑戰。因此，圍繞著電源和負荷的時空分布的非均衡性，加上新能源間歇性特點必然帶來電力系統輔助服務市場發展，在電力市場化改革的深入推動下，電力系統未來或將面臨更多的安全性問題。

2.4 政策性因素或將成為未來影響能源供應安全的重要因素

黨的十八大以來，我國加快推進了能源領域的改革，極大地促進了能源行業的發展。但必須指出的是，在當前對能源領域的改革中，政策缺乏一致性、穩定性等問題也開始出現，很多政策措施缺乏前期充分的考量。以煤炭去產能為例，我國化解煤炭行業過剩產能的方式仍然主要依靠限產等行政手段，276天工作日等的限產措施直接引發了煤炭價格大漲，燃煤電廠業績大幅下滑，煤電矛盾被再次激化，而且這種“一刀切”的調控方式也使得主要的煤炭輸入大省出現無煤可用的局面。以行政指令去產能固然簡單易操作，但難免存在扭曲政企關系、造成對去產能對象有失公平、調控力度難以精準、治標不治本等問題。在管網建設、儲氣調峰能力都嚴重不足的情況下，大規模推進“煤改氣”工程，當遇到自然災害、進口氣無法得到保障時，產生天然氣供給中斷在所難免。

3 提高我國能源供應安全的政策建議

3.1 建立能源預測預警模型，完善能源風險應急管理體系

能源預警是為了預防能源危機，對可能引起能源危機的因素進行監測，發現警情，分析與辨別警況，尋找警源、判斷警度以及作出排警決定的一系列活動。美國、日本等國家十分重視能源安全預警研究，并且建立了相應的能源信息監測和分析機構。我國目前已經成為世界上最大的能源生產、消費、石油進口國，加強能源預測預警工作已經刻不容緩。一是要建立專門機構，負責信息的搜集、處理和分析工作;二是要全面整合能源數據統計與匯總渠道，加強政府部門與相關行業協會、企業、研究機構的協調合作，運用大數據技術、問卷調查等技術擴大能源統計數據的范圍，提高數據質量，建立起權威的能源數據庫;三是要重視專家隊伍建設和人才培養，加強預測預警方法的研究，盡快開發出符合我國國情的能源預測預警模型。

在風險應急管理方面，一方面我國要繼續加快石油儲備基地建設，明確儲備主體的責任和義務，鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營，構建政府戰略儲備、企業社會責任儲備和企業生產經營儲備一體的儲備體系，健全儲備運行機制，提高政府儲備的流動性;另一方面要加大地下儲氣庫擴容改造和新建力度，加快LNG儲氣設施建設，補足天然氣儲氣能力短板，加快管網建設和管網互聯互通，消除管輸能力不足和區域調運瓶頸的制約，推進天然氣價格市場化改革，構建規范的市場化調峰機制。

3.2 注重用供給側結構性改革的思路解決電力生產和消納的結構性問題

目前來看，在經濟發展方式轉型和新發展理念推動下，我國電力需求出現整體放緩的趨勢已是基本事實，電力需求增速的放緩必然造成不同電源生產和消納出現不均衡的結構性問題，與此同時，能源結構的轉型進程加快推進，必然會造成煤炭與煤電產能過剩，這將會進一步擾動電力系統的資源配置問題。此外，近年來受政策因素刺激而大規模投產的清潔能源也必然會面臨上網消納困難問題。基于此，在未來的能源發展中，一是要切實把握電力需求的總量和結構性變動趨勢，對電力生產的時空布局進行科學合理規劃，必要時對于一些產能過剩嚴重的地區，要實現嚴厲的總量控制，倒逼結構優化。二是要積極推進供給側結構性改革和加快電力市場建設，鼓勵通過市場機制淘汰效益差的電源結構，形成退出機制，進而形成投資風險預期帶動理性投資。三是加快跨省跨區電力交易制度與組織體系建設，由于省間壁壘的存在，可嘗試通過市場化機制激勵跨行政區域電力貿易的發展，進而解決不同地區負荷和生產的不均衡性問題，例如可以通過引入碳交易來抑制需求上升地區非清潔電力投資。此外，對于煤電過剩問題的原因和未來煤電的需求性質要進行考量，目前越來越多的地區在加快推動可再生能源并網的同時，煤電的備用屬性已然顯現，因此應提前進行結構性安排，防止出現由于煤電的大規模退出而帶來電力系統供電安全問題。

3.3 在穩步推進能源結構轉型和國內能源體制機制改革的同時，加強應對及保障海外能源供應安全的能力體系建設

從當前世界能源供求格局的深刻變化來看，我國已成為能源需求的關鍵邊際角色，一方面在能源供應整體寬松的局面下有助于提升我國的議價能力;另一方面，也暴露及凸顯了我國未來能源安全形勢的復雜性和嚴峻性。因此堅持“兩個市場、兩種資源”國內國外統籌的能源供應格局在當前及未來仍是必然的選擇。因此，一方面要繼續深入推進能源體制機制改革，增強國內能源供應能力;另一方面，應在確保我國能源供應安全的底線前提下有序推進能源結構的綠色轉型，避免不顧能源資源稟賦的國情約束而盲目推進清潔能源替代，避免導致進口依存度的提升和進口議價能力優勢的喪失。

針對我國能源進口過度依賴中東地區的現實，一方面要通過發揮大國在本地區的擔當與負責任的作用，通過積極參與并推動雙邊與多邊敏感問題的和平解決來保障我國的海外投資權益;另一方面，鼓勵我國的企業要積極利用“一帶一路”倡議的戰略契機，在投資風險評估的基礎上，結合不同國家的能源開放政策選擇有利的投資機會和投資地點，重點加強在我國周邊國家或地區的能源投資。此外，要加快推進圍繞著我國已推進、正在推進或將要推進的能源供應設施建設的風險應對能力建設，通過積極參與世界能源治理體系建設，加強同能源輸出國、過境國保持合作共贏的伙伴關系建設。鑒于我國在能源需求中的邊際角色地位日益顯現的事實，著眼長遠，我國要積極謀劃包括能源產品在內的大宗商品的定價權，通過雙邊貨幣制度安排來推動人民幣交易結算體系建設，積極利用上海原油期貨市場，推動發行人民幣計價原油期貨合約，逐步奠定人民幣定價能源產品的基礎。

3.4 正確處理政府與市場的關系，提高政策的穩定性

就目前我國能源管理體制格局來看，行業管理職責涉及多個部門。因此，我國要進一步推進能源體制改革，一方面加強頂層設計，繼續探索職能有機統一的大部門體制，優化職能配置;另一方面要將市場經濟目標、價值取向和基本規律相結合，把握正確目標，避免方向偏差，提升能源管理能力。正確處理好企業、市場、政府之間的關系，在發揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好地發揮政府的引導與監督作用。

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作者介紹

李雪慧--博士，中國社會科學院財經戰略研究院助理研究員，主要研究領域為能源經濟。

史丹--中國社會科學院工業經濟研究所黨委書記、副所長、研究員、博士生導師。

聶新偉--國家信息中心。

文章首發于發表于《中國能源》2018年07期，小編深感此文內容深刻，特登載此文，出于傳遞更多信息之目的，并未做商業用途，