電力市場改革目標有很多個方面，可以歸為終極目標和路徑目標。這兩者之間可能是一致的，也可能是不一致的。在進行電力市場設計時，首先要對改革的不同的目標及之間的關系有清晰的認識。我們已經在多篇文章中討論了終極目標、路徑、方法等方面的問題。這里對這些概念進行進一步的梳理和討論。

一、概述

任何一項改革，或者一項政策，都是為了實現某種目標，我們將其區分為終極目標和路徑目標。

1、終極目標

終極目標就是我們的“初心”。任何改革、政策都有其初心，即是終極目標，比如：我們黨的初心是為人民謀福利，我們國家經濟政治體制改革的初心是提高人民的生活水平和質量，我們可再生能源補貼等政策的初心是減少排放、提高我們的環境質量等。

2、路徑目標

為了實現某個終極目標，在一定的時期和在一定的技術、經濟、政治等約束下，會制訂一定的政策、規則來實現這個目標，并可能進一步制訂為了實現這些具體的政策、規則的方法和措施。

比如，為了實現提高環境質量的目標，我們確定了促進可再生能源發展的比較宏觀的法規、政策(如《可再生能源法》)，而為了促進可再生能源發展，進一步制定了細化的可再生能源補貼、優先發電等具體政策。

又比如，為了降低能源成本，提高電力相關資源的配置效率，我們制定了電力市場改革的政策(9號文)，而為了促進改革，又制定了一系列配套文件、規則、政策，包括“加快放開發用電計劃”、“提交市場化交易量”等(國家發改委能源《關于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》(發改運行〔2018〕1027號)，簡稱1027號文件)。

我們將以上這些非終極目標的目標，均稱為路徑類目標。路徑類目標可能有一個層次，也可能有多個層次。

二、終極目標和路徑目標之間的關系

路徑目標和終極目標在一些情況下可能是一致的，在另外一些情況下可能是不一致的。在我們上一篇文章(參考：電力市場設計|電力市場設計中的反直覺問題)中，分析了電力市場設計中的反直覺問題，其本質上就是路徑目標和終極目標不一致的問題，原因包括未考慮動態性、未考慮系統性、未考慮內外部環境的變化等。比如，可再生能源政策“反直覺”的原因就是路徑目標(對可再生能源進行電價補貼)與終極目標(減小排放)之間的不一致。

這里以電力市場改革中的“加快放開發用電計劃”這一目標為例對終極目標與路徑目標之間的關系、出現不一致的原因進行更加深入的分析。

1、目標的層次

1027號文件中，提出了“加快放開發用電計劃”的目標和要求。這里，以這個目標為例對終極目標和路徑目標的問題進行進一步的深入的分析。

首先分析一下“加快放開發用電計劃”的終極目標。加快放開發用電計劃的目的是提高市場化交易比重，而提高市場化交易比重的目的是深化電力體制改革，深化電力體制改革的目的是優化能源領域的資源的配置，從長期降低電力成本，使電力消費者得益。這里，包括了四個層次的目標：

(1)能源資源優化配置、(從長期看)降低電力成本;

(2)深化電力體制改革;

(3)提高市場化交易比重;

(4)加快放開發用電計劃。

也就是說，我們的終極目標(第一層目標)是能源領域資源的最優配置，降低終端的用電成本，提高電力消費者的效益。這是我們的初心。為了實現這個終極目標，出現了幾個中間的目標：包括深化電力體制改革(第二層目標)、提高市場化交易比重(第三層目標)、加快放開發用電計劃(第四層目標)。這幾個層次的目標如何才能、什么情況下才能保持一致?

可以從邏輯學的角度對不同層次目標之間的關系進行分析：下一層目標是否上一層目標的充分條件?是否是必要條件?如果不是充分條件，還需要什么其他的條件?如果不是必要條件，是不是最佳的實現路徑?還有沒有更好的實現上一層目標的方法?

2、第一層和第二層目標之間的關系

上層目標是降低電力成本，下層目標是深化電力體制改革。這兩個層次目標之間的關系，取決于我們怎么理解“深化”。什么是深化電力市場改革?如果理解為用合適的方式進行改革，這兩個層次的目標就是一致的。因為我們目前的電力體制中還存在很多問題需要改革、優化，只要不斷地改革、優化，總是可以不斷降低電力成本的。

但是，深化改革并不意味著所有領域、不考慮具體情況的增加競爭。從下面的分析可以看到，如果將“深化”電力體制改革簡單理解為提高市場化交易比重，可能就會導致兩個層次目標的不一致。

結論：兩個層次的目標基本是一致的，前提是要正確理解什么是“深化”電力體制改革。

3、第二層和第三層目標之間的關系

要判斷這兩個層次目標之間的關系，我們需要回答這個問題：提高市場化交易的比重是不是深化電力體制改革的充分條件?

市場和計劃都是資源配置的手段，各有其利弊，適用于不同的情況。在存在較強的規模經濟的領域，可能整個行業集中、壟斷經營比市場化的分散經營更有效。深化市場改革，是要在合適的環節引入合適的市場機制，并不是千篇一律的在所有環節采用引入競爭。所以，提高市場化交易的比重并不是深化電力體制改革的充分條件。比如，對于規模比較小的、孤立的電力系統，集中壟斷運營是更好的保護消費者的方式。當然，在大多數地區，在發電領域，提高市場化交易的比重是可以增加競爭，提高資源配置的效率的。

結論：在發電、售電領域，在大多數地區，提高市場化交易的比重是深化電力體制改革的一個方面，可以提高資源配置的效率。但在一些特殊的地區，提高市場化交易的比重可能會帶來更多的負面影響。

啟示：具體對某個地區，要不要引入競爭、什么時候引入競爭、在哪些環節引入競爭、采取什么形式、什么程度的競爭，都需要進行詳細、深入的分析，考慮所在地區具體特點進行分析，不宜、不能出臺一刀切的政策。

4、第三層和第四層目標之間的關系

再看第三個層次和第四個層次的目標之間的關系：加快放開發用電計劃與提高市場化交易比重。

這兩個層次目標之間的關系，涉及到一些概念的定義的問題。比如，什么叫提高市場化交易比重?要提高市場化交易比重是否就一定要減小發用電計劃比例?

目前我國電力市場交易有年度雙邊協商、月度雙邊協商、月度集中、發電權轉讓等交易品種。除此之外，還有政府主導的優先發電協議、基數電量協議等。什么叫提高市場化交易比重?如果一個電廠獲得了一定的基數電量，然后又通過發電權轉讓的方式把發電權轉讓給了其他電廠發電，這部分電量是否算是市場化交易電量?

實際上，各國電力市場改革中，都會有一些政府主導的發電計劃，或者說政府主導的發電協議、發電合同，一般是為了解決一些歷史、社會等方面的問題，比如市場化以前建立的電廠的沉淀成本的回收問題、地區之間協調發展的問題等。但是，只要允許這些發電計劃在市場中交易、轉讓，就可以在解決歷史、社會問題的同時實現資源的優化配置。比如，我國浙江在2000年左右進行的電力市場改革中，采用了政府授權差價合約+全電量競價的模式，盡管政府授權的差價合約占到總發電量的70%以上，由于現貨市場中采取了全電量競價的模式，也實現了比較充分的、甚至可以說比較激烈的競爭。

在我國目前的階段，在沒有建立完全的長期成本回收機制、沒有建立完善的輔助服務市場等的情況下，“保持較大比例的發電計劃，同時允許發電計劃參與發電權轉讓”是一種有效的提高市場化交易比重的方案。

結論：放開發電計劃是提高發電側市場化交易比例的一種方式，但不是唯一的方式，也不一定是最優的方式。單純放開發電計劃，在其他問題未解決的情況下，可能帶來更多的問題。允許發電計劃參與發電權轉讓交易，也是一種簡單的、有效的提高市場化交易比重的方式。

全文總結

在競爭性的市場中，政府應盡量減少制訂路徑類的、中間性的目標，特別是以法規、政策形勢出現的目標。因為這類目標與終極目標是否一致會受到很多因素的影響。在一段時間內、一定的技術條件下、一定的區域內有效的手段，在其他的時間、其他的技術條件下、其他的區域不一定有效，甚至會起到相反的結果。如果一定要制訂反映路徑類目標的法律、政策，則應盡量在相關表述中增加適用條件的相關條款，避免造成不利的、與初衷相反的結果。

對已經制訂的各種法規、政策、文件，需要定期對其評估：這些法規、政策、文件希望達成的目標，與終極目標還是否一致?如果不一致就需要盡快進行修訂或者廢除。