新電改背景下的民間資本投資

2017-08-14 10:33:38 能譜網(wǎng) 　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

民間資本是我國(guó)重要投資主體，據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民間投資占我國(guó)全部投資的60%，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拉動(dòng)力巨大。2014年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本參與能源領(lǐng)域建設(shè)，但能源行業(yè)由于其天然的壟斷屬性和資本技術(shù)密集屬性，使得民間資本的進(jìn)入面臨諸多限制和困難，除了自身實(shí)力不足以面對(duì)國(guó)有大型電力企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，還得面臨既有利益主體對(duì)新進(jìn)入者的排擠，因此，近年來(lái)民間資本投資電力行業(yè)的步伐在放緩甚至退出。

要想打破這種局面，進(jìn)一步激發(fā)民間資本的投資熱情，必須從民間資本自身的投融資模式創(chuàng)新和政府主管部門(mén)給予政策支持等方面，塑造良好的行業(yè)投資環(huán)境，為民間資本進(jìn)入電力行業(yè)、打破現(xiàn)有壟斷格局創(chuàng)造機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)投資主體多元化，增加行業(yè)供給、提升服務(wù)效率。

民間投資進(jìn)入電力行業(yè)的現(xiàn)狀及趨勢(shì)

電力行業(yè)民間資本進(jìn)入緩慢的格局并未打破

出于電力行業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)性質(zhì)和歷史特點(diǎn)，在現(xiàn)有電力行業(yè)的投資主體中，國(guó)有企業(yè)投資仍占絕對(duì)比重，特別是在電網(wǎng)投資領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2014年，電網(wǎng)投資領(lǐng)域國(guó)有控股企業(yè)的投資占比仍占到95%以上，這一數(shù)據(jù)是在輸配未分開(kāi)的情況下。而在發(fā)電側(cè)，這一數(shù)據(jù)為不到60%，特別是在新能源領(lǐng)域占比更低，顯示出民間資本現(xiàn)階段在電力行業(yè)的投資主要聚焦在電源方面（重點(diǎn)是新能源），電網(wǎng)投資較少，民間資本進(jìn)入緩慢。

新電改在增量配售電側(cè)為民間資本提供更好的機(jī)會(huì)

電力體制改革鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入電力行業(yè)，特別是配網(wǎng)建設(shè)投資將成為熱點(diǎn)。從“多家辦電、政企分開(kāi)”、到“廠(chǎng)網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”、再到如今新電改下的“管住中間，放開(kāi)兩頭”，打破壟斷、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)一直是電力體制改革的主旋律，特別是關(guān)于新電改方案中提到的放開(kāi)配電側(cè)和售電側(cè)增量的部分。

因電源投資總額不斷下降，電網(wǎng)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資重點(diǎn)由電源建設(shè)到輸電建設(shè)再轉(zhuǎn)向電網(wǎng)智能化及配電網(wǎng)建設(shè)。上世紀(jì)80年代初到2000年，為了解決電源側(cè)供給不足的問(wèn)題，75%的電力投資投向發(fā)電側(cè)，電網(wǎng)投資只占25%，包括過(guò)去采用BOT和DBFO等模式進(jìn)行融資建設(shè)的來(lái)賓電廠(chǎng)、華電莘莊等項(xiàng)目，都是電源投資，真正進(jìn)入電網(wǎng)的很少。2000年-2010年，電網(wǎng)建設(shè)占比逐步提高，特別是輸電線(xiàn)路投資。從2011年開(kāi)始到未來(lái)10年甚至更長(zhǎng)時(shí)間，隨著投資重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向電網(wǎng)智能化及配電網(wǎng)建設(shè)，更加偏向于配、用電側(cè)，民間資本也將在電網(wǎng)投資特別是配電網(wǎng)投資領(lǐng)域獲得更好的參與機(jī)會(huì)，配網(wǎng)投資機(jī)會(huì)顯現(xiàn)。

同時(shí)，新電改已經(jīng)在售電側(cè)顯現(xiàn)出市場(chǎng)效應(yīng)。據(jù)市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)，截止2016年8月，取得售電許可的公司已超過(guò)1000家，仍有不斷的新進(jìn)入者對(duì)進(jìn)入售電領(lǐng)域感興趣，特別是民間資本在此環(huán)節(jié)非?；钴S。

PPP模式應(yīng)用是民營(yíng)資本進(jìn)入電力行業(yè)的契機(jī)

出于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升民間投資活力的考慮，國(guó)家近兩三年來(lái)持續(xù)在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資和塑造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境方面發(fā)力，特別是對(duì)政府與社會(huì)資本合作模式（即“PPP”模式）的大力推廣和應(yīng)用。自2014年以來(lái)，以發(fā)改委、財(cái)政部為代表的國(guó)家各部委發(fā)布了一系列與PPP有關(guān)的政策文件和通知，PPP儼然成為各行業(yè)政府投資項(xiàng)目的主要投融資模式。

2016年4月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》，明確電力及新能源類(lèi)、石油和天然氣類(lèi)、煤炭類(lèi)項(xiàng)目適宜推廣PPP，其中電力及新能源類(lèi)的范圍包括：供電或城市配電網(wǎng)建設(shè)改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)、分布式能源發(fā)電項(xiàng)目、微電網(wǎng)建設(shè)改造、智能電網(wǎng)項(xiàng)目、儲(chǔ)能項(xiàng)目、光伏扶貧項(xiàng)目、水電站項(xiàng)目、電能替代項(xiàng)目、核電設(shè)備研制與服務(wù)領(lǐng)域等。

日前，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)應(yīng)積極引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)資本參與PPP。要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要聯(lián)合有關(guān)部門(mén)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目。要會(huì)同有關(guān)行業(yè)部門(mén)合理設(shè)定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和條件，確保采購(gòu)過(guò)程公平、公正、公開(kāi)，不得以不合理的采購(gòu)條件（包括設(shè)置過(guò)高或無(wú)關(guān)的資格條件，過(guò)高的保證金等）對(duì)潛在合作方實(shí)行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資。對(duì)民營(yíng)資本設(shè)置差別條款和歧視性條款的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門(mén)將不再安排資金和政策支持。

投資主體多元化有望通過(guò)PPP模式的大力推廣得以實(shí)現(xiàn)。

民間資本投資電力領(lǐng)域面臨的問(wèn)題

從市場(chǎng)實(shí)踐效果來(lái)看，電力行業(yè)吸引民間資本投資的環(huán)境（政策環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、投資環(huán)境、金融環(huán)境等）并沒(méi)有完全成熟，許多政策措施也沒(méi)有完全得到細(xì)化落實(shí)，民間資本進(jìn)入電力行業(yè)仍面臨諸多困難和限制。

民間資本自身競(jìng)爭(zhēng)力不足

雖然國(guó)家層面不斷出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本投資電力行業(yè)的政策和措施，但打破現(xiàn)有利益格局顯然并非一日之功。電力行業(yè)兼具資金密集和技術(shù)密集兩大特點(diǎn)，而且電力項(xiàng)目建設(shè)投資大、周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、管制嚴(yán)，民間資本在專(zhuān)業(yè)技術(shù)、設(shè)備、資金、安全等方面與擔(dān)綱現(xiàn)有市場(chǎng)主體的大型電力企業(yè)有較大的差距，也使得民間資本在進(jìn)入電力行業(yè)時(shí)只能選擇從易到難的方式，且在與產(chǎn)業(yè)鏈上下游主體進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)和博弈時(shí)處于劣勢(shì)。

法律機(jī)制不配套

民資投資電力行業(yè)都是以嚴(yán)格而完善的法律法規(guī)作為后盾的，英美等國(guó)頒布了眾多推進(jìn)民營(yíng)資本投資的法律法規(guī)。而反觀我國(guó)，《電力法》修訂進(jìn)程嚴(yán)重滯后于電力市場(chǎng)的實(shí)際和發(fā)展趨勢(shì)，監(jiān)管規(guī)范尚不健全，目前更多政策措施都是零散的出現(xiàn)在不同部委的文件之中。

政策的原則性大于操作性

國(guó)家對(duì)支持和鼓勵(lì)民資進(jìn)入電力項(xiàng)目的態(tài)度是毋庸置疑的，但操作性上還顯得不夠。如民資進(jìn)入能源領(lǐng)域后，如何獲得各種配額、專(zhuān)營(yíng)權(quán)，產(chǎn)品以何種方式銷(xiāo)售、何種機(jī)制定價(jià)，產(chǎn)權(quán)和收益如何得到保障等，這些關(guān)注的問(wèn)題都沒(méi)有明確說(shuō)法。另外財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的融資支持、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等各種方式在能源領(lǐng)域也非常少，近期發(fā)布的第三批國(guó)家級(jí)示范庫(kù)項(xiàng)目中，能源項(xiàng)目占比也非常低。

投資收益無(wú)法得到保障

一方面民間資本無(wú)權(quán)參與核心價(jià)格制定，沒(méi)有合理的回報(bào)機(jī)制，這不利于其確定投資成本和收益。另一方面也沒(méi)有很好的保證機(jī)制，電力領(lǐng)域沒(méi)有類(lèi)似財(cái)政部對(duì)PPP明確支持的措施能夠讓民間資本融資通道打開(kāi)，金融機(jī)構(gòu)“惜貸”現(xiàn)象嚴(yán)重。而電力項(xiàng)目往往投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)，融資通道如果不打開(kāi)，完全靠民間資本的自有資金很難支撐。

民間資本投資電力行業(yè)的初步建議

以PPP模式應(yīng)用為契機(jī)

結(jié)合國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的相關(guān)政策，立足電力行業(yè)的發(fā)輸配售用各環(huán)節(jié)特點(diǎn)，我們認(rèn)為，圍繞以PPP為核心的投融資模式將會(huì)是民間投資進(jìn)入電力行業(yè)的首選模式。

過(guò)去民間資本通過(guò)合資、合營(yíng)、合作、聯(lián)營(yíng)、基金等多種方式投資電力行業(yè)，隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)PPP模式的大力推廣，電力行業(yè)的PPP模式應(yīng)用有望于2017年開(kāi)始發(fā)力。PPP模式所倡導(dǎo)的“融資、投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)”一體化模式，完全契合用戶(hù)特別是工業(yè)用戶(hù)在用電過(guò)程中的“一站式、專(zhuān)業(yè)性服務(wù)”需求，用戶(hù)真正能以考量“用電服務(wù)”結(jié)果的方式來(lái)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性付費(fèi)，這對(duì)現(xiàn)有既得利益主體提供的用電服務(wù)模式是一種創(chuàng)新挑戰(zhàn)，也是發(fā)揮民間資本綜合能力、挑戰(zhàn)既有行業(yè)壟斷低效現(xiàn)狀的重要模式。

綜合以往電力行業(yè)的公私合作案例來(lái)看，多數(shù)集中在電源領(lǐng)域且以BOT和DBFO模式為主，在后續(xù)的具體運(yùn)作模式上，我們也推薦使用BOT、DBFO等方式。針對(duì)存量資產(chǎn)，可適度考慮采取TOT、資產(chǎn)證券化和融資租賃等。

在發(fā)電側(cè)積極介入新能源發(fā)電領(lǐng)域

傳統(tǒng)電源投資特別是火電項(xiàng)目，市場(chǎng)比較成熟，BOT模式也應(yīng)用較多。市場(chǎng)格局已經(jīng)算作根深蒂固，現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)格局不易打破（五大電力為主）。因此，新能源領(lǐng)域會(huì)是民間資本進(jìn)入的重點(diǎn)。目前火電發(fā)展遇到瓶頸，國(guó)家關(guān)停清理小火電，發(fā)電向大型化、清潔化方向發(fā)展，新能源將成為投資熱點(diǎn)，特別是在風(fēng)電、光伏、分布式能源、垃圾焚燒等領(lǐng)域，通過(guò)能源綜合利用的模式，把風(fēng)、光、水、垃圾等進(jìn)行捆綁策劃，以創(chuàng)新破壟斷，激發(fā)民間資本的投資活力。

謹(jǐn)慎介入輸電環(huán)節(jié)

國(guó)家從政策層面提出積極吸引社會(huì)資本投資建設(shè)跨區(qū)輸電通道，明確將海南聯(lián)網(wǎng)Ⅱ回線(xiàn)路和滇西北送廣東特高壓直流輸電工程等項(xiàng)目作為試點(diǎn)，引入社會(huì)資本。但是，基于輸電領(lǐng)域超強(qiáng)的自然壟斷屬性，由幾家電網(wǎng)公司壟斷經(jīng)營(yíng)，保持輸電網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一性和完整性更有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此，真正實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)很難，且由于投資回報(bào)率較低和投資回報(bào)期較長(zhǎng)等問(wèn)題難以解決，民間資本進(jìn)入輸電領(lǐng)域很難作為投資主導(dǎo)方，并不適宜過(guò)多介入輸電領(lǐng)域。

試點(diǎn)推進(jìn)在配網(wǎng)領(lǐng)域的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化

配電網(wǎng)建設(shè)是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，具有一定經(jīng)營(yíng)收益，適合采用PPP模式。特別是通過(guò)DBFOT來(lái)策劃和推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈一體的運(yùn)作模式，即建立從前端規(guī)劃、方案評(píng)審開(kāi)始，包含設(shè)計(jì)、報(bào)建、采購(gòu)、施工、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)所有環(huán)節(jié)的一體化運(yùn)作；以“一站式用電服務(wù)”為核心的盈利模式，確保投資方從建設(shè)型向服務(wù)型的盈利模式轉(zhuǎn)變，提升服務(wù)質(zhì)量、保障安全供電；嘗試綜合策劃“用電服務(wù)采購(gòu)+自主創(chuàng)新服務(wù)以及使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼+節(jié)能獎(jiǎng)勵(lì)模式+合同能源模式+資源補(bǔ)償模式（譬如充電樁、停車(chē)場(chǎng)）”的增值服務(wù)模式。

嘗試探索售用電領(lǐng)域，售電與用電相融合發(fā)展電力增值業(yè)務(wù)

售電公司的業(yè)務(wù)可分為兩類(lèi)：一是核心業(yè)務(wù)——購(gòu)售電交易，即從批發(fā)市場(chǎng)或者發(fā)電企業(yè)和其他售電企業(yè)購(gòu)電，向用戶(hù)售電。二是增值業(yè)務(wù)，如向用戶(hù)提供優(yōu)化用電策略和合同能源管理等服務(wù)。民營(yíng)資本成立售電公司，不能只做簡(jiǎn)單的購(gòu)售電代理，要想在市場(chǎng)中生存和發(fā)展，必須通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)體現(xiàn)價(jià)值。如美國(guó)的Opower公司通過(guò)數(shù)據(jù)分析，幫助用戶(hù)節(jié)能而獲得增值服務(wù)收益等。未來(lái)售電與用電服務(wù)可相互滲透融合，售電公司應(yīng)重點(diǎn)拓展需求響應(yīng)、用電管理、用能咨詢(xún)、合同能源管理等業(yè)務(wù)。

民間資本投資電力領(lǐng)域所需支持

構(gòu)建市場(chǎng)信用體系、完善融資保障機(jī)制

政府應(yīng)建立電力行業(yè)的守信行為獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、失信行為懲戒機(jī)制和跨地區(qū)和跨行業(yè)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于政府支付保障機(jī)制進(jìn)行完善，如PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任部分應(yīng)通過(guò)人大決議后列入中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算等。這不僅是對(duì)民間資本投資電力行業(yè)的收益保障，更是對(duì)其市場(chǎng)化融資的基礎(chǔ)保障。許多金融機(jī)構(gòu)針對(duì)PPP項(xiàng)目的融資就一個(gè)條件：只要項(xiàng)目入庫(kù)并將支出責(zé)任部分納入政府中長(zhǎng)期預(yù)算，就愿意給予社會(huì)資本方放款，而不需要社會(huì)資本方另行通過(guò)股東擔(dān)保、抵押、質(zhì)押等方式再做融資保障。

明確相關(guān)政策細(xì)則、完善投資準(zhǔn)入制度

針對(duì)目前民間投資和電力行業(yè)政策本身可能存在的不完善或操作性不足問(wèn)題，以試點(diǎn)方式推動(dòng)符合條件的項(xiàng)目或區(qū)域進(jìn)行先行先試。同時(shí)，踐行“小政府、大平臺(tái)”理念，讓政府從資金的“主導(dǎo)者”向“引導(dǎo)者”過(guò)渡，只做規(guī)則制定者，管理重點(diǎn)要放在加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定實(shí)施，讓市場(chǎng)主體充分競(jìng)爭(zhēng)。

此外，在政策制定上，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)采取不同的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，鼓勵(lì)民間資本投資競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，制定針對(duì)民營(yíng)投資準(zhǔn)入相關(guān)的政策和制度，保障民間投資合法利益和公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，從融資、信貸額度等各方面給予更多的支持和傾斜，激發(fā)民間資本的活力。

建立產(chǎn)業(yè)監(jiān)管框架、健全投資退出機(jī)制

從分塊環(huán)節(jié)管理向全產(chǎn)業(yè)鏈綜合服務(wù)考核過(guò)渡，推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，要求主管部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，從面向單一環(huán)節(jié)的監(jiān)管轉(zhuǎn)向項(xiàng)目全生命周期管理，建立并完善項(xiàng)目全周期過(guò)程評(píng)估和績(jī)效監(jiān)管體系。

另一方面，應(yīng)健全投資退出機(jī)制，特別是國(guó)資退出后的遺留問(wèn)題。民間資本與國(guó)有資本在利益訴求和社會(huì)責(zé)任上的平衡法則不同，因此，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制設(shè)計(jì)、歷史問(wèn)題處理、優(yōu)惠政策制定等方面應(yīng)綜合考慮、妥善處置。

責(zé)任編輯：lixin

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