在中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記強調，要推動能源生產和消費革命，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。電力生產消費的完整產業鏈包括“發、輸、配、售”四個環節，其中輸電和配電都具有自然壟斷屬性，發電和售電環節則屬于可競爭領域。我國發電環節已經建立競爭性市場，推進售電環節放開，通過構建多個售電主體，賦予終端用戶購電選擇權，在售電環節引入競爭，形成多家售電、用戶自主購電的市場格局，成為下一步深化電力改革的共識。

    售電側放開的國際經驗

    總結國外售電側改革的歷程可以發現，各國從理論指導、頂層設計、立法先行、分步實施，再到改革評估和調整，基本形成了一套完整的改革方法論，保障了改革的順利實施。以英國為例，它以新自由主義經濟理論作為改革的理論基礎，整體設計了以私有化、市場化為核心內容的改革方案，通過1989年《電力法》納入法制化軌道，按照法律規定的改革內容和進程分階段實施，對改革重大結果進行評估，2001年、2011年根據評估結果依法對改革進行了調整。對于英國電力市場化改革的效果，專家學者、業界人士有著完全不同的評價，但對改革推進的方法步驟卻是基本認可的。去政府規制、推進電力市場化改革的國家，普遍要求具備如下基礎：電力裝機有一定富余，電力供需總體平衡有余，具備市場競爭條件；有較為完善的電價體系，基本不存在交叉補貼；市場經濟基礎好，電力市場規則和監管機制相對完善，強化電價、市場投機行為等監管。這些為各國推進售電側放開營造了良好的環境。

    中國國情決定了售電側改革的復雜性和艱巨性

    售電側放開涉及對電力銷售市場進行重構，是一項涉及面廣、影響主體多、工作量浩大的系統工程，任務非常復雜。當前，我國推進售電側放開，有許多關鍵問題需要解決。例如， 售電側放開模式的選擇， 獨立售電主體的構建， 市場化價格機制的建立， 發電側競爭性市場的完善， 解決電價交叉補貼、實施普遍服務等配套政策的出臺等。這些問題涉及市場建設、行業監管、交易機制、電價機制、法律法規、企業經營等重大改革，由于體制、機制、政策、技術等現實因素的影響，很難一步到位。從國際上看，各國從改革方案設計、分階段推進，到用戶選擇權全部放開，往往歷經數年甚至十幾年。因此，我國推進售電側改革，必須考慮基本國情和電力工業實際，充分認識這項改革的復雜性、艱巨性、持久性。

    從國外改革的經驗教訓來看，售電側放開未必能取得滿意的改革效果。英國、德國、美國部分州、澳大利亞、新西蘭等國家和地區在售電側放開以后，電價在改革初期由于競爭出現下降，但從更長時期來看，電價不但沒有降低，反而出現較快上漲。2013年，美國經濟學家研究指出，美國得州自2002年1月開展售電側競爭，不僅未能實現引入競爭、提升效率、降低電價等預期目標，反而形成了多家售電商通過價格合謀共同攫取高額利潤的現象，導致競爭地區的購銷電價差比其他地區更高，被人們寄予厚望的“競爭促效率”并無有力的經驗證據支撐。

    電價事關國計民生的基礎方面，改革前后電價高低升降是對改革成效的一個重要評價標準，對參與改革的各利益相關方都有著切身的影響。我國長期實行政府定價機制，發電側的上網電價和售電側的銷售電價都由政府價格主管部門決定，電價形成機制比較復雜。例如，我國電價的交叉補貼問題就比較嚴重。一是工商業用戶長期補貼居民用電。二是城市用戶補貼農村用戶。城鄉同價后，城市多負擔成本、農村少負擔成本，形成交叉補貼。三是同類用戶之間存在交叉補貼。如同類用戶不同電壓等級之間存在交叉補貼，工商業內部也按用戶承受力進行分類定價。售電側放開后，高價工商業用戶參與直接交易，電網企業原有的購銷模式發生改變，如果沒有機制約束或通過其他方式回收，將造成電價交叉補貼沒有回收來源的問題。面對高額的電價交叉補貼缺口，若國家價格主管部門提高享受交叉補貼的電力用戶的銷售電價，將面臨用戶承受能力不足問題，引起社會弱勢群體不滿；若爭取國家和地方給予財政補貼，又因金額巨大，面臨難以操作的問題。在電力改革方案還沒有出臺前，國家首先在深圳進行輸配電價改革的試點，足以說明電價改革在整個電力市場化改革中的地位作用以及復雜程度。

    在售電側放開后，存在電價上漲的風險。這種風險主要來自電力管理成本、協調成本的增加，來自獨立售電企業的贏利需求等因素。同時，我國市場基礎相對較弱，信用機制不健全，監管體制不完善，法規建設滯后于改革實踐，市場化改革還處在探索和逐步深化階段，競爭性的市場結構形成需要相當長的探索時間。發電及電網企業、用戶自行承擔和規避市場風險的能力弱，能否達到預期的降低電價、改善服務、提高效率的理想目標，有待觀察。

    立足我國實際，穩妥有序推進售電側放開

    推進售電側放開，需要在“放開兩頭、監管中間”（“兩頭”是指發電側和售電側，“中間”是指輸、配電自然壟斷環節）的總體框架下，納入全國統一電力市場體系建設進程，統籌考慮、穩步推進。

    一是加強頂層設計，立法先行。國家主管部門組織制定售電側放開改革方案，系統解決改革面臨的售電業務界定、售電主體培育、價格和市場等配套機制建設等關鍵問題，提出符合我國國情的改革頂層設計。同時，修訂電力法、監管條例等相關法規，進一步明確各級政府、發電企業、電網企業、售電企業和電力用戶各類市場主體的責任義務，為售電側放開提供堅強的法律基礎，做到售電側放開有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，于法有據、依法有序地推進售電側改革。

    二是完善市場監管，保證市場公平開放。電力監管部門對電力市場參與各方實施嚴格監管，重點對電網公平、無歧視放開準入情況、交易組織方式、調度交易執行情況、信息披露、可再生能源發電等方面進行監管；從市場準入、交易秩序等方面加強對發電、售電等各類市場主體的監管。以維護電力市場秩序，確保參與各方的合法權益和社會公共利益，保障電力系統安全穩定運行。

    三是構建公平開放、統一的電力交易平臺，有序開展競爭。這方面，國家電網公司作為電網企業做了許多探索工作，一個統一的電力市場技術支撐平臺已上線，試運行狀況良好。為了避免技術平臺重復投資建設、技術標準不同和無序競爭問題，未來售電側改革應充分利用已有技術平臺，通過推進全國統一電力市場交易平臺建設和深化應用，加強對現有技術平臺公平開放度的監管，促進市場競爭有序開展，提高資源的優化配置效率，降低改革成本，提高實效性。

    四是妥善解決交叉補貼問題，與電力市場建設同步推進。電價交叉補貼事關廣大人民群眾的切身利益，也是決定電力改革成敗的重要因素。因此，需要將妥善解決電價交叉補貼問題作為電力改革方案的重要組成部分，與電力市場建設同步推進，逐步取消不同電壓等級、不同用戶類別銷售電價之間的交叉補貼。售電側改革初期，可由電網企業向價格主管部門申報現有各類用戶交叉補貼數額，通過輸配電價回收。未來可探索實施通過征收電價交叉補貼加價、設立電力普遍服務基金等方式，解決交叉補貼問題。

    五是統籌制定相關配套政策機制，促進能源市場清潔健康發展。建設全國統一的電力市場，有利于增強電力系統消納清潔能源能力，實現清潔能源高效開發和利用。同時，統籌推進排污權交易市場、碳市場、節能量交易及可再生能源配額交易等市場建設，同步推進煤炭、天然氣等相關市場發展，與電力市場建設形成合力，促進我國統一市場體系發展，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

    （本文系國家社科基金重點項目“中高速增長階段收入分配調整與產業結構升級研究”（14AZD019）階段性成果）

    （作者單位：中國人民大學經濟學院；中國人民大學漢青經濟與金融高級研究院）