能源開發、生態保護與經濟發展的內在張力，使新一輪能源革命蓄勢待發。《電力法》作為電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，其系統性修改有望成為撬動此次能源革命的“阿基米德支點”。從制度變遷的角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發競爭和零售競爭四種運行模式。我國現行《電力法》確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國的電力市場實踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發競爭模式。唯有對《電力法》進行修改才能契合“重大改革于法有據”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應當以電力效率與環境保護作為其修改的核心功能取向，前者對應電力監管中的經濟性監管，旨在借助競爭性市場的培育來保障中國能源“量”上的安全，后者對應電力監管中的社會性監管，旨在通過環保型電力的打造來保障中國能源“質”上的安全。《電力法》可以從體例結構調整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競爭性市場需要拆分電力產業的非自然壟斷業務，并開展電價市場化改革和落實能源普遍服務義務，打造環保型電力需要完善電力發展規劃環評制度，同時輔之以清潔能源優先并網和使用制度，并建立清潔能源補貼的適時退出機制，終端用戶的參與是此次能源革命的重要內容，應當建立公眾參與電力產業自由化與清潔能源開發使用的體制機制，最后，對于《電力法》中與功能取向無關且與其他部門法交叉或沖突的條款，應當予以刪除。

 

 

 

 

中國作為全球最大的能源生產和消費國，正積極投身到這場能源革命。根據《能源發展“十三五”規劃》的表述，總括性的能源革命一共包含“四個革命”，分別是能源供給革命、能源消費革命、能源技術革命和能源體制革命。其中，能源供給革命是從供給側角度闡發的，核心是“多元供給”和“清潔供給”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“質”上的安全。能源消費革命是從需求側角度闡發的，其核心是通過需求側的觀念和消費模式轉換，響應并進一步倒逼能源供給側的競爭和技術創新。能源技術革命是能源革命的引擎和基礎，其要旨是通過能源生產、輸送、交易和消費環節的技術升級，推動能源革命從情景走向現實。

 

上述三項革命的實現，最終落腳到或依賴于能源體制革命。這是因為，能源的“多元供給”和“清潔供給”有賴于破除能源領域的行政壟斷，從而還原能源的商品屬性；能源消費模式轉型有賴于建設能源領域的競爭市場，豐富用戶的能源選擇集；能源技術革命從維持性創新走向熊彼特意義上的“破壞性創新”，則依賴于能源產業自由化培育出技術型企業家，這三項任務的啟動和實現最終落腳到能源體制革命。然而，中國能源領域長期是計劃經濟的重災區，政府主導的壟斷型管理體制長期是能源產業的生存和發展之道，這就與本次能源革命的要旨存在較大落差。因此，以產業自由化為核心的能源體制革命成為此次能源革命的目標和突破口。

 

能源領域關涉眾多，橫向可分為煤炭、石油、風能、水能、電力等不同的能源形態，縱向可分為生產、儲存、運輸、交易、使用等不同的能源處置環節。能源體制革命是一項復雜的系統性工程。理論上講，如果將改革的目光限縮于能源的某一方面或某一環節，勢必因缺乏全局視野而使能源革命不夠全面；相反，如果將視野拓展至能源領域的方方面面，又可能因為能源形態及其對應管理模式的差異，而使籠統的研究失去針對性。本文認為《電力法》作為電力建設、生產、輸送和使用的基礎性法律，其系統性修改有望成為撬動我國能源革命的“阿基米德支點”。原因在于：

 

其一，能源革命的核心任務是電力革命。一方面，能源雖然表現形態多樣，但是化石能源、水能、風能、太陽能等一次能源與人類利用之間往往存在著一座“繞不過去的橋”，即電力。這就使電力成為能源世界中的“一般等價物”，對電力的規制勢必引發能源供給和需求側的連鎖反應。因此，將電力革命作為推動能源革命的抓手，就成為符合成本收益分析的理性選擇。

 

另一方面，電力正成為整個能源結構中占主導性的能源形態。據統計，在美國的能源經濟中，石油和電力大約各占一半。根據《能源發展“十三五”規劃》，我國的能源革命正在推動“兩個替代”，即“清潔替代”與“電能替代”。前者是從供給的角度而言，要求在能源開發上，以清潔能源替代化石能源，走低碳綠色發展道路；后者是從需求的角度而言，要求在能源消費上，以電能替代化石能源的直接消費，提高電能在終端能源消費中的比重。實踐中的京津冀供暖“煤改電”、鐵路電氣化、汽車“以電代油”等都是“電能替代”的突出表征。電能和石油二分天下的格局，將隨著“電能替代”的推行，電能將成為主導性的能源形態。因此，電力革命就成為能源革命的重要組成和核心任務。

 

其二，電力革命的切入點是《電力法》的修改。有觀點認為，電力革命尚無成熟的、可移植的樣板，即使是歐美，也不敢謂其電力改革已告完成，“摸著石頭過河”自然無法預知應當制定什么樣的法律。縱使根據當下的實踐修改了《電力法》，一旦將來的改革脫離了法定的改革目標，法律就成了改革的阻礙，頻繁修改剛剛通過的法律，既耗費社會成本又有損法律尊嚴。例如，我國在2002年第一次電力體制改革中成立電力監管委員會負責電力監管。改革是一個“試錯”的過程，實踐證明，電力監管委員會并不能產生預期的監管效果。

 

2013年，電力監管委員會被整合到新組建的國家能源局，機構設置又重回改革前的原點。《電力法》未及時對電力監管委員會的職責進行法律肯認，反而適應了這一從“建立”到“撤銷”的“試錯”過程。但是，這一“先破后立”的理論僅適用于不重視法治的年代里。在依法治國的語境下，要求一切重大改革服膺法治。十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就明確指出:“做到重大改革于法有據”。中國先后開展的兩輪電力體制改革己經突破現行《電力法》所構建的規則框架，使其不僅難擔電力行業基礎性法律的重任，其關于電力壟斷經營、電價行政干預的法律規定甚至使當下的電力體制改革面臨違法之虞。因此，對《電力法》進行即刻修改就成為電力革命全面展開之前提。

 

 

 

《電力法》修改的首要任務是明確修改的功能取向。《電力法》的修改是一個老生常談的問題，經筆者統計，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，國務院或全國人大常委會均將《電力法》修改列入年度《立法工作計劃》。熟悉中國電力體制改革的學者會發現，這兩次立法任務的啟動，剛好契合中央政府開展的兩次電力體制改革。即2002年國務院發布的《電力體制改革方案》，促成了第一次《電力法》修改議程的形成，2015年中共中央、國務院發布的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，引發了第二次《電力法》修改議程的形成。

 

需要說明的是，2015年全國人大常委會曾對《電力法》進行過修改，之所以在2016年將《電力法》再次納入修改議程，是因為2015年修改《電力法》主要是為契合國務院開展的先辦理營業執照后取得行政許可的“先照后證”改革，此次修改與公眾關切的電力體制改革實際上并無關聯。《電力法》修改屢進立法議程的行動與其一再難產的現實形成悖逆，其根本原因在于電力體制改革方向不明，進而使《電力法》的修改失去了根基和方向。本文認為，功能取向決定著法律的體系安排和制度建構，通過考察國內外電力體制改革的理論和實踐，可以通過求取“最大公約數”的方式，得出此次能源革命的核心要旨，進而明確我國《電力法》修改的基本方向。

 

 

拆分電力產業的自然壟斷與非自然壟斷業務，是激發電力效率的有效策略。傳統理論認為，電力產業具有自然壟斷屬性。其依據在于：首先，電力并非一般的商品，而是政府應當提供的一項公共服務；其次，電力產業具有成本弱增性，政府壟斷經營可以產生規模經濟。基于上述因素的考慮，我國早期的電力產業與多數國家一般，采國有資本壟斷經營。

 

然而，電力產業的壟斷經營也附帶了諸多的弊端。具體表現在，由于缺乏競爭壓力，且政府顧及電力產業在國民經濟中的基礎地位而給予的巨額補貼，使電力產業喪失追求成本最小化、利潤最大化的動機，最終造成電力產業生產效率低下、服務水平低劣、缺乏技術創新激勵等負面效應圈。隨著經濟學理論的更新和電氣科技的進步，傳統支持電力產業自然壟斷并整體豁免適用《反壟斷法》的學說開始遭受質疑。

 

理論層面，學界逐漸認識到，電力實際上是一個自然壟斷與競爭交織存在的產業，真正具有自然壟斷屬性的是輸送公共產品的“管網產業”，而管網兩端的生產和銷售環節實際上屬于自由競爭的非自然壟斷業務。

 

技術層面，電力產業作為一種商品的制造和消費過程，可以根據流程的不同拆分為“發電一輸電-配電一售電”四個環節。電氣科技進步一方面減少了電力產業對資本密集的需求，另一方面使上述四個環節單獨運維和計價成為可能。

 

在“管網產業”的壟斷理論和電氣科技的推動下，發電、配電和售電逐漸從垂直一體化壟斷的電力產業中剝離，享有自然壟斷特權的僅剩下承擔輸電功能、收取“過路費”的輸電業。鑒于此，世界各國紛紛對傳統的垂直整合的電力事業，根據自然壟斷業務和非自然壟斷業務的不同屬性進行拆分，根本目的則在于通過激勵管網兩端的競爭從而產生效率。學者不禁感慨：“‘電力是公共事業’，這個曾被不假思索地加以接受并貫穿20世紀全球范圍內電力系統演變過程的前提，如今突然不再適用了。”

 

《電力法》修改的首要價值取向正是適時反映電力產業自由化動向，但是，正如壟斷會附帶效率低下、服務低劣等弊端，競爭同樣會衍生出諸多問題。

 

其一，基于“管網產業”的特性，構建電力競爭性市場不得不“容忍”輸電環節的壟斷經營。但是，輸電公司的自然壟斷屬性只及于對其壟斷的市場結構實行豁免，而對其基于壟斷地位實行的限制競爭行為，仍應進行嚴格規制。為此，《電力法》應當對輸電公司采取“結構豁免和行為規制”的反壟斷范式。

 

其二，壟斷其實并非全無好處，在非市場模式下，電力公司輸配售一體化的自然壟斷模式使其成為極具風險防范意識和風險治理能力的責任主體。然而，隨著電力產業“發配售”業務的拆分，僅有輸電職能的電力公司將極大地喪失電力風險防范的能力和動力。此時，就需要《電力法》通過賦予電力調度機構、電力交易平臺和電力監管部門更加明確、具體的職權和責任，用以規避市場化帶來的電力供給風險。

 

其三，在輸配售一體化的模式下，電力公司承擔著電力普遍服務的職責，往往以不計成本的方式將電力輸送網絡延伸到老少邊窮地區。在電力市場模式下，電力公司基于利潤的限縮，將失去輸電網絡擴建、電網升級改造、智能電網建設等造價高昂的正外部性行為的動機。此外，為了防止電力競爭市場衍生出“嫌貧愛富”的差別供電問題，還需要賦予享有自然壟斷權力的輸電公司以保底供電責任，從而確保無議價能力的用戶獲得價格合理、供應充足的電力服務。

 

原標題:中國能源革命的法律表達：以《電力法》修改為視角（上）