城市是能源消費的主體，全世界80%的能源消耗集中在城市。作為能源體系的重要組成部分，城市在構建國家現代能源體系中承擔著重要的角色。我國在“十三五”規劃中提出“推進能源革命，加快能源技術創新，構建清潔低碳、安全高效的現代能源體系”的目標，這就要求城市能源體系必須率先、主動適應轉型發展的要求，通過“電能替代”“清潔替代”的實現路徑，推動能源生產結構更多元、更合理，能源消費更清潔、更集約。城市構建現代能源體系的進程決定了我國整體構建現代能源體系的步伐和最終達標時間，只要城市的現代能源體系建立起來了，國家的現代能源體系自然而然就會形成。因此，必須將構建城市現代能源體系放到優先位置，同時應結合現實需求和存在的問題，考慮采用哪些基本策略，確立可行性路徑和保障機制，及時糾偏，少走彎路，多出成效。

規劃引領：加強統籌和對利益主體的協調

近年來，為適應大氣污染治理和城市新舊能源轉換的需要，實現城市能源體系從傳統走向現代，國家制定發布了新能源發展的多項規劃，推出了“煤改電”“煤改氣”等重點工程。從實施效果來看，成效顯著。2017年，《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017—2022年)》發布實施，京津冀及周邊“2+26”城市完成煤改電127萬戶。據統計，兩大電網企業經營區域共推廣完成電能替代電量1286億千瓦時，占全國全社會用電量的2.0%。在看到成績的同時，實際工作中出來的一些問題也不容忽視，主要表現為缺乏統一的規劃引領，實施過程中的統籌和協調性不夠。盡管在這些重大工程實施過程中貫徹了“宜電則電，宜氣則氣”的原則，表明上看堅持了實事求是的態度，保持了因地制宜的靈活性，但問題在于“宜”與“不宜”由誰來界定?供電企業強調“改電”的優勢，供氣企業則突出“改氣”的好處，在當前新能源供給體系尚處于初建之期，各個供能主體所堅持的基本邏輯是跑馬圈地，先把市場資源和客戶群體圈下來、占下來再說，至于項目的經濟性是否可以接受?實施效果群眾是否滿意?這些問題都放到了次要的位置，結果造成無序的競爭。2017年冬季我國部分地方出現的氣荒，就是盲目擴大“煤改氣”實施規模所造成的惡果。

顯然，推進能源體系的構建不能依靠供能主體按照利益最大化的原則自主去判斷“宜”與“不宜”，需要政府在更高的站位上加強規劃的統籌協調。立足本地資源稟賦、經濟實力、基礎設施、居民消費能力等條件，統籌利用天然氣、電、地熱、生物質、太陽能、工業余熱等各類清潔能源，在符合清潔利用標準的基礎上，加強經濟性、穩定性、合理性及可操作性等方面的論證，對不同區域更適合哪類新能源、哪類市場主體進行開發予以明確，以減少新能源體系構建中的投資浪費、效率損失。

政策精準：突出支持體系的集約和連貫性

實現清潔替代是構建城市現代能源體系的突破口。目前我國基本建立起支持清潔能源發展的法規、政策體系和相對完整的清潔能源產業鏈，初步滿足了清潔能源產業布局和生產需求，同時，清潔能源替代產業競爭力在不斷提升，開發利用清潔能源替代所產生的經濟、社會、生態效益正逐步顯現。國家對城市新能源開發利用采取的路徑是從試點到全面展開的思路，在技術、商業模式、管理方法等尚不成熟的條件下，從試點起步有利于發現問題，完善路徑，積累經驗，減少改革的試錯成本，這無疑是正確的路線。但在具體實施過程中，政策支持零散，缺乏聚焦度，沒有形成系統的“組合拳”。比如近年來國家能源局針對落實清潔能源替代戰略，在國家層面確立了名目繁多的示范性工程：新能源綜合利用示范區、可再生能源綜合應用示范區、新能源示范城市(產業園區)、分布式光伏發電應用示范區、“互聯網+”智慧能源(能源互聯網)示范區等等，不一而足。這些示范的名稱、概念相近，雜亂無序，缺乏頂層架構的統領。地方能源歸口管理部門、市場主體也未必真正理解這其中的邏輯，為了爭取政策支持，往往是將同一個項目換個標簽去重復申報，追求多多益善。

政府對新能源產業的政策支持要確定總的主題，特點鮮明突出，在相對較長的時期內政策應保持連貫性、繼承性，保持定力。比如從國家層面設立名為“清潔替代支持政策體系或現代能源體系支持政策體系”，在總的政策下設置專項計劃，政策的推動和支持路線可以分不同的批次和側重點，如根據技術的成熟和產業進展，分年度實施電動汽車、清潔采暖、能源互聯網等專項計劃，某些計劃可以持續多年。這樣有利于以清潔替代或現代能源體系為總賬目，賬目下設立不同的專項計劃作為二級、三級子賬目，綱舉目張，形成完整的政策支持體系。確定了這樣的總體架構后，就不隨意切換主題和頻道，就要朝著一個方向干，發揚“釘釘子”精神，一張藍圖繪到底，一錘一錘接著敲，釘牢一顆釘子再釘下一顆，一茬接著一茬干，鍥而不舍、持之以恒，將政策的支持更加集約，地方政府的落實工作就更具有持久性，從試點逐步擴大到全面鋪開。

技術保障：提高應用的先進性和質量約束

新能源產業作為一種技術密集型產業，需要大量的技術研發作為產業發展的推動力。技術的成熟度和應用程度決定了現代能源體系構建之路能夠走多遠，沒有良好的持續性技術升級迭代，就不會有新能源廣泛深入的應用。目前我國推廣新能源綜合利用的政策力度較大，客觀上為新能源的產品、設備、軟硬件技術發展提供了很好的舞臺，激發了大量的市場需求。但一些新能源設備、產品的制造由于尚未掌握核心技術，未成功進入大規模的商業推廣階段，尚未經過成熟的市場檢驗，就倉促派到了應用場景，其效果不容樂觀。比如近年來一些城市“煤改電”中所采用的取暖設備，由于技術的成熟度不夠，實際使用過程中能耗高、效果差，以致出現剛裝上即遭棄置的現象。因此，從提高新能源技術的產業化能力入手，推動自主創新，從而有效提高我國新能源行業的整體技術水平。

當然，技術創新是一個漫長的過程，絕不能因為在應用當中出現了問題就止步不前，應引導企業和研究機構建立加強清潔能源技術開發的激勵機制，在更高層次上推動新技術的創新與應用。城市現代能源體系依靠堅強有力的技術、優良的設備為支撐，必須強化技術的先進性和質量的高標準要求。在新能源產品的推廣使用過程中，各類市場主體的競爭角逐是正常的市場競爭行為，但要將技術保障作為采購、推廣的重要因素。特別是針對政府的統一采購行為，要提高用能企業、居民的選擇權、知情權，可以利用集中展示等有效形式，讓使用者充分發表意見。對于使用過程中出現的問題，要對供應商增加信用評價的環節，建立黑名單和積分淘汰機制。對于技術雖然不成熟、但研發能力強的企業可設置對賭機制，減少短期逐利行為，以技術的提升速度、質量的改善程度和服務的響應度與市場份額掛鉤，綜合評價越好，可獲得的市場越大。新能源產品的推廣使用過程中還可以建立保險機制，引入市場化保險機構參與，保險費用由商家與使用者分擔，降低使用過程中的成本支出和風險。

培育主體：推動綜合能源供應商發展壯大

過去城市能源供應主體的經營模式是分業經營，供熱、供水、供電等由不同的市場主體來承擔，基本不構成競爭，在各自的領域相安無事。現代城市能源體系打破了這種界限，根據能源特點和使用場景的要求，需要發揮各類能源的優勢，提供綜合性的能源解決方案，提供更加精準的服務體系。例如“煤改電”后，供電企業客觀上承擔了供熱的職能，市場主體之間就存在著利益博弈。隨著電力體制、油氣改革的深入，能源價格的市場化改革將推動競爭格局發生新的變化，綜合能源服務供應商將大量涌現。未來綜合能源供應商可以為用戶實現從需求到立項再到管理的一站式綜合服務，用戶只需借助一個綜合能源供應商，即可獲得所需的天然氣、電、熱、冷等能源供應。

構建城市現代能源體系，應把培育市場主體放到更加突出的位置上來，特別是綜合能源服務的發展壯大，需要得到政策的推動和有力支持。在當前能源供應格局中，傳統能源力量非常強大，綜合能源服務在能源體系轉型初期不得不在夾縫中求生存，目前增量配電網改革的現狀可見一斑。市場主體的培育，政府應主動作為，加強構建存量部分傳統能源、新能源并重發展，及增量部分新能源優先發展的新格局。進一步加強城市用能的分類指導，傳播現代城市用能觀，旗幟鮮明地倡導新能源優先、傳統能源為補充的優先策略，形成多能互補，分布式為主、集中式為輔、協同可靠、供需互動、有序配置、平衡高效的發展態勢。依照傳統能源清潔化、新能源規模化的原則，調整優化城市應用布局。綜合能源服務商不僅是綠色能源供應方案服務商、生產技術解決方案服務商，未來還向城市清潔能源金融服務、交易服務等方面延伸。未來的能源市場不僅需要專業供能的單項冠軍，更要有綜合素質俱佳的綜合能源服務商。現代城市能源供應體系從服務支持上應劃小實施主體、做大服務面，通過提升智能互聯網等新技術，促進能源生產者、消費者、管理者、服務者、關聯者的互聯互通，優化能源系統中的競合關系。

投資激勵：引導社會資本以多種方式參與

構建現代城市能源體系的起點不僅僅是要編制一個好的總體規劃，關鍵是如何保障建設目標的落地，其中投資是決定性因素，因此在規劃中要對投融資模式有特殊的綜合考量和具體安排。目前一些城市發布的新能源發展規劃停留在概念程度的居多，缺乏可操作性。由于清潔能源產業本身具有風險高、收益低、回收期長等特點，其初始的固定資產投資比重高，前期資金籌措壓力較大，融資成本一般較高，對社會資本的吸引力不夠。在我國投融資體制改革之前，清潔能源的投資主體主要是地方政府以及大型國有企業。但是地方政府在降杠桿、城投公司舉債受到限制后，推動清潔能源建設的動力明顯不足。如何吸引社會資本參與?近年來推廣的PPP模式是一種很好的途徑，但由于操作過程中出現的走樣、變形等問題，客觀影響了PPP投資模式的健康發展。因此，積極引導社會資本參與的大方向沒有錯，關鍵問題是如何激活投資動力，使得投資的方式更加多元、更加靈活，更加注重利益相關者的互利多贏。

投資激勵是激發活力的根本，按照“規劃引領、金融支持、資源導入、全業融合”的模式，把“融資、融智和融產”結合起來，推動實施統分結合的市場化投資運營模式。“統”主要表現在政府在規劃的統一引領下，加大優化營商環境建設，進一步完善相關投融資體制，實施更加精準的政策支持;“分”在于將市場能做的事歸還給市場，按照市場化運作的方式，引入地方政府急需的社會資本，根據不同的資本訴求建立不同的合作開發模式。一是通過公開透明的招標等方式，選擇國內具有較強實力的設備制造商、技術方案提供商、城市運營投資商來承擔政府規劃所確定的重點建設項目，根據其特點分別確定投資運營模式，發揮各自的優勢，分別進行開發建設，實行投、建、運一體化管理。政府在這個過程中，不直接投資，實行建成后的統一協調組織管理機制。二是通過選擇一家城市運營投資商進行整體打包，授予特許經營權，由城市運營商確定總體建設任務的建設時序，統籌協調重點項目的建設、運營及各類參與方。建設過程中各類參與主體可以自行解決融資問題，也可與城市運營總投資商進行聯合，制定綜合性融資解決方案。項目建成后，由總的投資運營商負責實際運營。政府在這個過程中，同樣不直接投資，與上一種模式不同的是政府的參與度更少，發揮市場主體的能動性更大。

中國能源研究會政策研究中心特聘研究員

首都科技發展戰略研究院產融中心主任董曉宇

原文首發于《電力決策與輿情參考》2018年10月19日第39期