如何實現管資本

陳清泰

中國改革40年了，國有企業也改了40年，但是到現在沒有到位。在紀念中國改革40年之際，我們從現代企業理論和中國國企改革實踐兩個方面進行深度的研究是有重要意義的。黨的十八屆三中全會關于國有企業改革，我認為有三個方面值得特別注意：

一是管資本為主。

二是劃拔部分國有資本充實社保基金。

三是發展混合所有制。

在這三者之中，管資本的改革是處于基礎地位的。下面我分為11個小題目講一講我的觀點，也和大家一起討論。

從管企業轉向管資本

國有企業改革的基本命題和當前的重點。1993年黨的十四大確立了中國社會主義市場經濟體制改革的目標。在此之后,國有經濟收革的基本命題是什么?那就是公有制 、國有經濟與市場經濟能不能結合,怎么結合,也就是在保持較大份額國有經濟的情況下,能不能實現政資分開,政企分開、所有權和經營權分離,構造出千萬個各自獨立的市場主體,保障市場配置資源的高效率。為了解決這樣一個歷史性的難題,我們梳理一下黨和國家一些重要文件的話,可以看出有三個要點:第一,建立現代企業制度;第二,調整國有經濟的結構和功能;第三,建立適應市場經濟的國有資產管理體制。三大要點相互關聯但進展公美不齊,國有資產體制收革由于非常敏感,實際上被擱置了,今夫在產業領域實物形態的國有企業仍然是國有經濟的主要實現形式從中央到地方各級政府作為市場的監管者, 同時分別管理和控制者一個龐大的國有企業樣,成了經濟體制諸多矛盾的一個焦點。

當前國有企業改革的主導方面應當及時由針對國有企業的自身轉問在國家層面推進國有資產的資本化。國企政革由管企業轉變為管資本,這是十八屆三中全會決定關于國有企業改革理論重要突破,是當前深化改革的一個突破口

國有資產資本化足化解諸多矛盾的一個方面。

管資本就是改革經營性國有資產的實現形式，由實物形態的國有企業轉向價值形態的國有企業，可以用財務語言清晰界定，有良好流動性，可以進入市場運作的國有資本。國有資產資本化可以實現三個目標：

第一，國有企業進行整體公司制改制，國家從擁有企業轉向擁有資本，也就是股權，并委托專業投資運營機構持有和運作。這就隔離了政府和實體經濟企業的直接產權關系，從體制上為政資分開、政企分開、建立現代企業制度奠定了基礎。有股東沒有婆婆對于現在的企業來說是又一次解放。

第二，國有資產資本化、證券化之后，國有投資機構所有權與企業法人財產權分離，這就解脫了國有資產與特定企業的捆綁關系。企業自主決策做大做強，國有資本追求投資收益有進有退。由此可以構成相互關聯但不受約束的兩個自由度。因此資本化是對國有資產的流動性和效率的解放。

第三，政府在管資本不管企業的體制下，它可以占到超脫地位，正確處理和市場的關系，這對政府也是一次解放。資本化的重要意義在于它將從根本上理順長期困擾我們政府市場和企業的關系。化解體制轉軌中的諸多矛盾。國有資本的預期效能主要是通過市場，而不是行政的力量來實現。這就使國有資本具有親市場性，從而保障我國在保持較大份額國有經濟的情況下，使市場在資源配置中起決定性作用。

這三個解放的實質是生產力的再解放。

兩類國有資產的管理形式

兩類國有資產的管理形式。經過多年改革探索，經營性國有資產管理有了多種形式，大致可以分為兩類。一類是全國社保基金，信達、華融等資產管理公司，以及中投、匯金控股等控股公司。這類機構的共同特點：第一，經注冊的金融持股機構。管理對象是資本化和證券化的國有資產，它受到強財務約束。第二，它們與投資和持股的公司是股權關系而不再是行政關系。第三，持股機構它們是市場的參與者，資本和股權可以在市場中運作，這是一類。

另一類是國資委的國有資產管理形式。它也有幾個特點：一是以實物形態的國有企業為對象，管人、管事、管資產，管理著一個企業群，企業和政府保持著捆綁關系。二是從法律和財務意義上，國有產權的委托代理關系并沒有建立，政府對國有企業行政強干預，財務軟約束。三是國有產權基本上不具有流動性，有進有退的調整和功能轉換很難實質性展開，資本運作是低效率的。這類管理形式在諸多方面與市場經濟很難相容，是當前改革的重點。

國有經濟的功能轉換。漸進式改革給我們留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經濟體制平穩轉型的一種寶貴資源。基于中國的特點，國有資本有兩大功能：一是政策性功能。也就是作為政府實行特殊公共目標的一種資源。二是收益性功能，獲取財務回報用于公共服務。在經濟發育程度比較低，政府主導經濟增長的階段，國家更加看中的是它的政策性功能。把它作為政府調控經濟的工具，配置資源的抓手，推動經濟增長的拳頭。但是這種發展階段已經過去，國有資本的政策性功能與市場配置資源存在沖突，必須與時俱進地進行改革和調整。

當前，在國家有需要、非公經濟不愿意進入或者不準進入的那些領域，也包括一些天然壟斷行業，涉及國家安全的某些重要公共服務領域，以國有資本投資實現政府特定的公共目標，這種功能可能在一段時間還不可少。但是在市場起決定作用的情況下，政策性功能應該限定在某些市場失靈的領域，并經過充分論證和法定程序列出負面清單。隨著形勢發展逐步減少要避免隨意性不可泛化。

另外一方面，曾經很多重要行業和關鍵領域已經成了競爭領域，而制約經濟社會發展的瓶頸，關系國民經濟命脈的很多方面也已經發生變化。比如社會保障、基本公共服務均等化和某些社會產品短缺已經上升為主要矛盾。相應的，國有經濟作為工具和抓手的功能應該大幅度向收益型功能轉化。以投資收益作為公眾財政的補充來源，彌補體制轉軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。

一方面補充社會保障資金的不足，保住社會底線。另一方面補充社會公益性資金，減少社會不公，促進區域性協調發展，一次保證轉軌平穩進行，并使全民所有回歸到全民分享。

重視發揮社會保障基金的作用。直到90年代中后期，在國有企業成本中未曾計提養老金，這部分資金留在企業，用于再發展，國有企業凈資產中有國家投入和積累的部分，也有職工養老金投入和增值的部分。劃撥部分國有資本償還國家對老職工的社會欠賬，是一件擬議已久、沒有實現的大事。

在向轉資本轉型，如數在國有凈資產中劃入社保基金，帶來多方面的好處：償還社保基金的歷史欠賬，可以保持社會保障體系的可持續性，解除老職工的后顧之憂，這是我國應對人幾老齡化的重要舉措;有助千克服我國資本市場投資者以散戶為主的缺陷，將大大增強機構投資者的資本實力;黨的十五大曾提出努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式，社保基金是一種良好的公有制實現形式，是受到強約束的財務投資者，

它將有力推進國有資產管理體制的改蕈和公司治理結構的改善。

改革國有資產管理體制

建立國有資產管理體制的幾個問題。轉向“管資本”就必須政革既有國有資產管理休制，使之適應市場經濟的要求。建立以財務約束為主線，有效的國有資本委托代理體制。有以下幾點可以考慮：國有資本委托代理體制可以設立為相關聯但是管理不同的管理、監督、運營三個層級，并嚴格區分。

在制度安排上要做到兩點，第一做到政資分開，政企分開，第二做到所有權與經營權分離，所有權到位但不越位不錯位。

第一層級中，分散在多部門的國有資本公共管理職能，應該歸集到政府，目的是確保從全局出發來制定國家所有權政策，并避免各個部門繼續把國有企業作為行使職能的工具和抓手。

第二層是國有資本的監管部門，就是以國家直接出資沒立的國有資本投資公司、運營公司，作為它的管理對象。也就是說它是管資本，管的是那些國有資本的投資機構和運營機構，代表國家行使出資人的權能。

第三層是國有資本投資運營機構。這個機構可以分為兩類，但是都應該保持資本的基本屬性。一類就是收益性的投資運營公司，這是國有資本的主體占絕大部分，它應該去行政化、去工具化，聚焦投資回報。另外一類屬于政策性投資運營公司，應當局限于市場失靈的領域，實現某些政策目標。但是在實現政策目標的同時，它必須受到強財務約束，保障投資的效率。兩類投資運營機構分沒有目的，盡量避免因實現目標相互沖突而造成資本的低效率。

國家所有權機構受政府委托，每年就國有資本的運營狀況和經營預算向人民代表人會報告并接受審議和監督。

改革國有資產的監管方式。國有資產監管機構承擔國有資本出資人的職能，管人、管事、管資產的行政化管理，轉向履行法人，履行出資人職能。其中有幾個要點：一是明確界定監管機構的監管對象，也就是國有資本投資公司和運營公司。以及國有認定的需要直接管理的少數特殊企業。二是清晰界定監管機構的職責和履職方式。監管機構代表國家所有者，對國有資本獨資的投資運營公司履行出資人職能，在公司法和相關法律基礎上建立監管權利清單、責任清單和監管程序。不干預投資運營機構和監管企業的經營權。不穿越被監管的投資運營公司干預旗下的那些公司事務，也不再承擔公共管理的漏斗職能。三是將分散在黨政機關事業單位管理的企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管。因為現在據統計，在政府部門直接管理的企業，大概至少有5000家以上。應該集中統一監管。四是每年向政府報告國有資本經營狀況，與財政部門合作編制國有資本經營預算，報政府批準，接受政府的審議和監督。