C 地方政府的煩惱

今年3月，各省市一把手與國家發(fā)改委、國家能源局簽訂了《加快儲氣能力建設(shè)責(zé)任書》。根據(jù)《責(zé)任書》的要求，2018年上半年各地要制定儲氣設(shè)施專項計劃，并確定今年要開工的項目。2020年供暖季前至少形成不低于保障本行政區(qū)日均3天用氣量的應(yīng)急儲備能力，地方城市燃?xì)馄髽I(yè)和不可中斷大用戶2020年底前形成不低于其年用氣量5%的應(yīng)急儲備能力。

同時《責(zé)任書》要求各省督促指導(dǎo)所轄區(qū)域內(nèi)城市燃?xì)鈨?yōu)先發(fā)展可終端用戶和可調(diào)減用戶，形成不少于高峰日用氣量200/0的用戶調(diào)峰能力。

此后，4月份出臺的《關(guān)于加快儲氣設(shè)施建設(shè)和完善儲氣調(diào)峰輔助服務(wù)市場機制的意見》進一步明確提出儲氣能力指標(biāo)：縣級以上地方人民政府在2020年至少形成不低于保障本行政區(qū)域日均3天需求量的儲氣能力。3天日調(diào)峰應(yīng)急量的完成主體是縣級以上人民政府。

有政策研究者告訴eo，雖然上述《意見》的3天應(yīng)急任務(wù)的責(zé)任主體是各縣級以上人民政府，但國家考核的時候考核的是各省、直轄市。由各省來統(tǒng)籌規(guī)劃轄區(qū)的儲氣調(diào)峰任務(wù)。

以2017年全國天然氣消費2373億立方米的量來測算，全國地方政府合計需要完成的儲氣能力約為19.5億立方米。當(dāng)前全國地方政府的3天應(yīng)急氣量基本上為零。

從地域情況來看，沿海省份與資源省份完成任務(wù)的壓力相對較小，而內(nèi)陸省份，由于地質(zhì)條件所限，地理上不臨海，落實應(yīng)急任務(wù)壓力相對較大。

eo從各省發(fā)改委了解到，對于地方應(yīng)承擔(dān)的3天應(yīng)急儲備如何完成，大部分省份表示尚處在省級規(guī)劃研究階段，多個省市表示，“不知道怎么樣將儲氣任務(wù)分配各地級市。”

按照國家能源局出臺的上述意見，縣級以上地方政府或指定的部門要在省級規(guī)矩統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，將儲氣調(diào)峰設(shè)施納入本級規(guī)劃體系，明確儲氣設(shè)施發(fā)展目標(biāo)、項目布局和建設(shè)時序，制定年度計劃。

湖南是全國關(guān)于加快儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)通知比較早的省份。其基本思路是將任務(wù)傳導(dǎo)到具體的地級市，要求各市按照目標(biāo)任務(wù)要求，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，抓緊謀劃轄區(qū)內(nèi)天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施項目，鼓勵各種所有制經(jīng)濟參與儲氣調(diào)峰設(shè)施投資建設(shè)與運營。同時對大型儲氣庫設(shè)施建設(shè)加大支持力度。

而其他內(nèi)陸省份的發(fā)改委有關(guān)人士則表示，從執(zhí)行路徑的角度來看，各省統(tǒng)籌規(guī)劃將推進各縣級以上人民政府完成本地區(qū)的3天天然氣需求量的儲氣能力。

有西部省份的發(fā)改委人士反映，各地級市對于完成3天的儲備調(diào)峰任務(wù)情緒不高，而省級政府對于如何完成國家的任務(wù)要求，同時調(diào)動地方市的積極性也頗為頭疼。

河北作為全國天然氣供需矛盾突出的省份，對各重點城市儲氣設(shè)施項目初步投資進行補貼。

廣東省發(fā)改委有關(guān)人士則表示,對于國家發(fā)改委下達(dá)的任務(wù),當(dāng)前廣東全省已經(jīng)超額完成。

當(dāng)前廣東省內(nèi)已建成LNG接收站多達(dá)6個，俗稱“4大2小”,年接收能力將近1500萬噸。按照新出臺的《意見》,合資建設(shè)的儲氣設(shè)施,其儲氣能力可按照投資比例分解計入相應(yīng)出資方的考核指標(biāo),指標(biāo)認(rèn)定的具體方案應(yīng)在相關(guān)合同或合作協(xié)議中明確約定。

根據(jù)上述政策,可初步測算出當(dāng)前廣東省內(nèi)已經(jīng)建成的 LNG接收站,出在廣東省內(nèi)注冊的企業(yè)投資建設(shè)的LNG接收站對應(yīng)的總罐容為6.81x16萬立方米,相當(dāng)于7億立方米的儲氣指標(biāo)。2017年廣東全省的天然氣消費量為196億立方米,對應(yīng)的3天應(yīng)急儲氣義務(wù)為1.61億立方米。

不僅如此,廣東還在為全國冬季保供打通南氣北送通道作出貢獻。.今年國家能源局要求廣東在采暖季來臨前需具備3000萬立方米/天的南氣北送的通道能力,而明年則需要具備6000萬立方米/天的北送能力。

廣東省發(fā)改委的人士進一步表示,對于有些地區(qū)不具備建設(shè)儲氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施,完全可以不建或少建,只要全省統(tǒng)籌能夠完成總平均需求量的3天即可,大可不必一刀切地要求各市完成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

這一理解,雖然在上述意見中沒有明確,但與國家制定政策的初衷并不矛盾。 “對于國家來說,只要各省完成了天然氣需求量6%的儲氣義務(wù)(地方完成了3天及各城市燃?xì)馔瓿闪?%),至于這些儲氣設(shè)施建設(shè)在哪,由誰建設(shè),都不會成為考核的要點。”接受eo采訪的政策研究人士表示。

在推進2018、2019年的儲氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)，同時河北省正在研究不僅如此,廣東還在為全國冬季保供打通南氣北送通道作出貢獻。今年國家能源局要求廣東在采暖季來臨前需具備3000萬立方米/天的南氣北送的通道能力,而明年則需要具備6000萬立方米/天的北送能力。

廣東省發(fā)改委的人士進一步表示,對于有些地區(qū)不具備建設(shè)儲氣調(diào)峰基礎(chǔ)設(shè)施,完全可以不建或少建,只要全省統(tǒng)籌能夠完成總平均需求量的3天即可,大可不必一刀切地要求各市完成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

這一理解,雖然在上述意見中沒有明確,但與國家制定政策的初衷并不矛盾。 “對于國家來說,只要各省完成了天然氣需求量6%的儲氣義務(wù)(地方完成了3天及各城市燃?xì)馔瓿闪?%),至于這些儲氣設(shè)施建設(shè)在哪,由誰建設(shè),都不會成為考核的要點。”接受 eo采訪的政策研究人士表示。

D 還未獨立的儲氣庫管理模式

除了儲氣任務(wù)的分配與價格機制，當(dāng)前國家發(fā)改委和能源局下發(fā)的關(guān)于儲氣調(diào)峰的相關(guān)政策文件，均未觸及深層次的儲氣調(diào)峰設(shè)施的管理體制改革問題。

中石油作為全國擁有最多地下儲氣庫的供氣企業(yè)，其內(nèi)部管理模式較為復(fù)雜。中石油內(nèi)部的儲氣庫的運營管理模式主要分為兩類：

第一類是捆綁式。這類儲氣庫與長輸管道捆綁，由中石油管道與天然氣分公司管理，具體由中石油各區(qū)域的管道公司建設(shè)和運營，其建設(shè)之初是為長輸管道調(diào)峰之用。因此，在報批的時候與長輸管道一起，由國家發(fā)改委核準(zhǔn)投資建設(shè)。基于這種模式，地下儲氣庫發(fā)生的投資、成本費用和管道的經(jīng)濟效益捆綁測算，相應(yīng)的儲運費計入管輸費中，這也是國家監(jiān)管層面所說的“捆綁式”。這類掛靠在長輸管道上的儲氣庫包括板橋庫群、京58庫群、金壇、劉莊儲氣庫等。

第二類是捆綁式到獨立運營的過渡形態(tài)。主要指由上游勘探與生產(chǎn)公司負(fù)責(zé)投資，由各油氣田運營管理的儲氣庫。受2009年氣荒的影響，2010年開始，國家通過所得稅返還拿出了數(shù)百億的資金支持建設(shè)地下儲氣庫。這批儲氣庫的管理歸中石油的勘探與生嚴(yán)分公司負(fù)責(zé)，具體由單個油氣田建設(shè)和運營。這批儲氣庫包括呼圖壁、相國寺、蘇橋庫群、雙6、板南庫群、陜224。

當(dāng)前，中石油總部并沒有一個專門管理儲氣庫的部門。在資源調(diào)配方面，儲氣庫的資源統(tǒng)一由中石油總部的生產(chǎn)經(jīng)營部在制定集團天然氣季度產(chǎn)銷計劃中確定具體的注采量，由儲氣庫所屬業(yè)務(wù)管理部門勘探或管道天然氣板塊制定具體的月度計劃。由中石油北京油氣調(diào)控中心來執(zhí)行日常的調(diào)度。中石油旗下所有儲氣庫的資源量實行“全產(chǎn)全交”策略，具體的油氣田公司、管道公司沒有資源調(diào)配的權(quán)利。

應(yīng)對國家油氣體制改革的要求，中石油曾一度想理清內(nèi)部交叉的運營管理現(xiàn)狀。2016年下半年，中石油天然氣集團公司制定并通過了天然氣管道及銷售業(yè)務(wù)改革方案。2017年1月1日以來，中石油對天然氣實行管輸分離，成立了五大地區(qū)天然氣銷售公司和幾大管道公司。與此同時，中石油集團還決策成立中國石油天然氣股份有限公司天然氣銷售儲備氣分公司(以下簡稱“儲備氣公司”)。

國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)顯示，儲備氣公司注冊成立于2017年1月20日。成立之初，中石油對其的定位為獨立經(jīng)營與核算的專業(yè)儲備氣公司，負(fù)責(zé)全國范圍內(nèi)各省、市的天然氣有償銷售儲備氣業(yè)務(wù)。最初設(shè)計的業(yè)務(wù)范圍包括為中石油集團和股份公司的天然氣業(yè)務(wù)提供有償?shù)膬夥?wù)，承擔(dān)城市積極性調(diào)峰、事故應(yīng)急調(diào)節(jié)、商業(yè)儲備氣和國家戰(zhàn)略儲備氣等任務(wù)。

按照此前的改革設(shè)想，中石油儲備氣公司將獨立于天然氣銷售與管道。在成立之初，預(yù)計其2017年儲轉(zhuǎn)運氣量將達(dá)到79億立方米，儲轉(zhuǎn)費將達(dá)到40億元。

有業(yè)內(nèi)人士告訴eo，“中石油儲備氣公司基本是個成本中心，尚未獨立運行。”據(jù)悉，中石油儲備氣公司迄今尚未擁有任何地下儲氣庫公司的資產(chǎn)。而中石油集團的設(shè)想是把所有的儲氣庫納入到該公司內(nèi)統(tǒng)一管理，不過，時至今日也未進行相關(guān)的資產(chǎn)剝離。“中石油內(nèi)部業(yè)務(wù)浩繁，上下游各管一攤事，改革也難以推進。”有業(yè)內(nèi)人士感嘆道。

當(dāng)前，中石油天然氣儲備氣分公司的工作，主要圍繞著中俄東線配套的地下儲氣庫開展，承擔(dān)大慶升平、平頂山、淮安、楚州、遼河雷61、大港驢駒河、浙江白駒7個儲氣庫(群)項目建設(shè)。公開信息顯示，中國石油天然氣股份有限公司儲備氣分公司計劃在安達(dá)升平鎮(zhèn)建立建設(shè)儲氣庫項目，預(yù)計投資100億元，目前該項目已經(jīng)進入到施工建設(shè)階段。

有消息人士告訴eo，今年4月，中石油總部層面決策將儲備氣公司并入上游中石油勘探與生產(chǎn)板塊。主要原因是建設(shè)儲氣庫的資產(chǎn)及技術(shù)都在中石油勘探與生產(chǎn)公司，中石油總部層面將儲氣庫定位為資源供給的一種渠道。中石油將從供給層面來統(tǒng)籌常規(guī)氣、非常規(guī)氣與儲氣庫、進口氣這四類資源。業(yè)內(nèi)人士告訴eo，中石油集團層面曾一度猶豫是將中石油儲備氣公司與天然氣銷售捆綁還是與管道捆綁，而今基本落地與由上游勘探開發(fā)板塊進行管理。

緣何一個在改革方案中被寄予厚望的獨立儲備氣公司中途夭折?有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為主要原因包括兩點：一是儲氣庫的投資運營是技術(shù)、資金密集型的工作，而儲備氣公司自成立之初就不具備人財物的條件;二是中石油集團實際操作中未賦予儲備氣公司獨立經(jīng)營的權(quán)利。據(jù)悉，中石油總部層面當(dāng)前將儲備氣公司視為一個成本單位，至今儲氣庫公司也沒有獨立運營，獨立管理。

而國家發(fā)改委、能源局提出調(diào)峰設(shè)施要獨立運營，公平準(zhǔn)入。中石油現(xiàn)行的管理模式與國家政策難以匹配。“總體來說，國家政策要求地下儲氣庫要法人獨立，財務(wù)獨立。但當(dāng)前政策上并沒有強制性要求，中石油的管理模式從大的方向來看，與國家政策的指導(dǎo)方向南轅北轍。”

隨著油氣體制改革的推進，國家管道公司的落地，中石油儲氣庫的管理模式還將面臨更大的不確定性。這種不確定性體現(xiàn)在兩個方面：一是與長輸管道捆綁在地下儲氣庫的歸屬問題。二是地下儲氣庫如果不納入國家管道，意味著中石油內(nèi)部關(guān)于儲氣庫的管理仍將面臨進一步改革。