為什么有些行業需要監管？

對于市場內的一種產品(或服務)，如果單個企業提供該產品(或服務)，比多個企業競爭提供該產品(或服務)的成本更低，那么就會形成自然壟斷。起初，人們認識到規模經濟和范圍經濟(協同效應)能帶來自然壟斷。1982年，美國著名經濟學家Sharkey在其《自然壟斷理論》中進一步提出，只要單一企業供應整個市場的成本小于多個企業分別供應的成本之和，該行業就是自然壟斷行業。

1968年Demsetz在其《為什么要管制公用事業》中提出，公用事業是自然壟斷行業，不會存在有效的市場競爭，如果強制引入市場競爭則反而會降低整體社會福利。他提出，自然壟斷不是壟斷，應保持自然壟斷的壟斷經營，同時對該行業引入監管來約束壟斷經營者的行為，避免對公眾利益造成損害。

監管具體指的是什么？

這里說的“監管”，也叫“管制”或者“規制”，指的是政府或者政府授權的獨立機構，對自然壟斷業務的投資、成本、價格、產品和服務質量等經營活動進行干預，以在最大程度保護公眾利益的同時，使得被監管的業務得以持續、健康地運作。

電力行業是自然壟斷行業嗎？

自然壟斷的范圍是動態變化的。技術的進步和業態的變化可能會使得原來的自然壟斷業務不再被認為是自然壟斷業務。

最初，整個電力行業(包括發電、輸電、配電、售電等業務)被普遍認為是自然壟斷的，一個區域的電力業務通常采用垂直一體化的方式壟斷經營，并整體接受監管。從上世紀80年代開始，發達國逐漸認識到發電和售電業務不再是自然壟斷業務，無需繼續監管，于是陸續在發電和售電環節引入了市場競爭。

直到目前，各國仍然將輸電和配電業務看作是自然壟斷業務，仍然保持壟斷經營，繼續受到監管。

輸電和配電業會始終是自然壟斷業務嗎？

隨著時間的推移，有不少業務或者環節在從輸電或者配電業務中被剝離出來，市場競爭被引入，監管的范圍在縮小。

拿輸電業務來說，海上風電接入線路等輸電資產的投資、建設和運維業務，在一些國家已經不再是自然壟斷業務了。

配電業務中也有一些業務正在被從自然壟斷中剝離，比如用戶接入工程、計量和收費、保底供電等。

配電業務和輸電業務為什么要分別監管？

盡管從主要資產的形態上看配電和輸電很類似，但配電業務和輸電業務實際上非常不同：輸電業務是在大范圍內輸送電能，而配電業務則是在一個局部范圍為用戶配送電能;輸電業務的業態相對穩定，而配電業務則直接面對用戶，且需要適應新能源就地消納、需求側管理、電動汽車、智能電網等層出不窮的新技術的挑戰。

不同的業務性質需要不同的監管手段，不同的影響范圍需要設立不同層級的監管機構。為此，配電業務和輸電業務需要分別監管。在實踐中，很多發達國家的配電業務和輸電業務是分別監管的，即使這些業務由同一個企業開展。

對配電業務的監管和企業自主經營矛盾嗎？

對配電業務的監管主要是從配電業務的準入/退出、投資、成本、價格、供電質量和服務質量等可能影響用戶利益和社會福利的環節著手，采用的手段以核查相關信息、控制價格和收益為主，并不直接干預配電企業的自主經營。

我國配電業務的現狀是什么樣的？

當前我國的配電業務主要有以下四種形態：

1.我國當前的絕大部分配電業務還是在電網企業內部和輸電業務一體化經營的，配電業務還沒有實現獨立核算。

2.部分省區內有一些歷史上形成的地方電網，其中的絕大部分只經營配電業務。

3.各地普遍存在大量的轉供電主體，形式包括商業綜合體、產業園區、物業、寫字樓等。轉供電主體事實上經營著配電業務。

4.本輪電改以來，國家發改委已經批復了三百多個增量配電業務改革試點項目，這些項目已經有部分在開展配電業務。

由于電網企業內部的配電業務目前不具備被單獨監管的條件，而轉供電環節當前正在清理(轉供電主體可能會將其配電資產移交給電網企業經營，或者自行開展增量配電、微電網等業務)，本系列文章只討論對地方電網和增量配電網中配電業務的監管。

我國的配電業務采用什么樣的監管方式？

根據本輪電改的精神，和輸電業務一樣，配電業務也采用“準許成本加合理收益”的監管方式。“準許成本加合理收益”監管方式以嚴格的成本監審為基礎，通過對配電價格和收入的控制，彌補配電企業準許成本，并允許配電企業獲得合理收益。

國家發改委于2017年底印發的《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》還提出了監管配電業務的“最高限價法”和“標尺競爭法”等激勵性監管方式。激勵性的監管方式更能調動配電企業加強管理、降低成本的積極性，提高投資效率和管理水平。

配電業務的具體監管辦法由各省區自行制定。從目前的情況看，各省區的配電業務監管方式基本上是以“準許成本加合理收益”為基礎，部分省區也會借鑒激勵性監管方式中的一些做法。

“準許成本加合理收益”監管方式是怎樣運作的？

在“準許成本加合理收益”監管方式下，配電業務的合理成本能得到補償，收益僅來自有效投資(收益率是社會公允水平)。

在該監管方式下，對配電業務的監管重點是投資、價格、運營這幾個環節。

下面的示意圖大致描述了配電業務內部的價值流動，以及監管的總體框架：

(上圖僅是一個示意圖，這里畫出的配電業務的內部結構是高度抽象和簡化了的)

從上面的示意圖可以看出，對投資、價格和運營這三個方面的監管，完整地覆蓋了配電業務的外在影響，可以促使配電企業以盡可能低的價格提供滿足要求的配電服務。

當前是哪個政府部門在實施配電業務的監管？

在大部分省區，對配電業務的監管分散在多個政府部門和機構：

1.能源主管部門。制定電網規劃、監管電網投資和建設。

2.價格主管部門。監管電網業務的成本、制定價格。

3.經信主管部門。監管電網運行、協調電力供需。

4.國家能源局派出機構。實施許可，監管供電能力、安全、用戶服務、社會普遍服務。

部分省區對部分機構的部分職責進行了調整，可能會和上述情況有所不同。

(感謝彭立斌、尹明、劉東勝等專家對本文的貢獻。)