改革開放40年來，我國電力工業取得了舉世矚目的偉大成就。許多學者從不同角度總結了我國電力工業發展的經驗，有些經驗客觀地揭示了具有中國特色的電力工業發展規律，為今后電力工業高質量發展指出了方向。在借鑒和總結這些經驗的基礎上，筆者認為我國電力工業發展的經驗必須放在中國特色社會主義市場經濟體系建設的大背景下去認識和概括，從某種意義上講，改革開放40年來我國電力工業發展的歷史就是逐步探討和進行國有自然壟斷行業市場經濟體系建設的歷史，目前中國電力工業取得的成就從深層次看是電力工業市場化改革的結果。

（來源：中國電力企業管理 ID:zgdlqygl 作者：葉澤）

40年電力工業市場體系建設歷程

電力工業整體上是典型的自然壟斷行業，自然壟斷行業在市場經濟體系下主要以政府管制的形式體現。政府管制與計劃經濟雖然都強調政府的作用，但是在方式上有根本的區別。政府管制強調規則的作用，計劃經濟強調個人決策價值;政府管制的精神是法制經濟，而計劃經濟的實質是人治經濟，因此，政府管制是市場經濟體系下政府對自然壟斷行業或企業管理的特殊形式，而計劃經濟則屬于完全不同的計劃經濟制度。20世紀80年代以來，國外對電力工業進行縱向分離重組，把發電和售電環節納入市場競爭的范圍，而將輸電和配電保留在自然壟斷領域，維持傳統的政府管制形式。

目前許多文獻把改革開放以來我國電力工業發展分為三個階段，即集資辦電階段，政企分開階段和市場化改革階段。表面上看，我國電力工業只是在第三個階段才開始市場化改革。其實，如果正確理解自然壟斷行業市場經濟體系的特殊性，以上三個階段其實都是市場體系建設或市場化改革階段，只是內容上有所不同。

運用市場價格機制動員資金解決電力供應短缺階段(1978～1987年)

1978年改革開放初期，隨著社會主義市場經濟改革的深入進行，我國經濟發展呈現高速發展的態勢，產生了強勁的電力需求，并造成了持續而嚴重的電力短缺。針對這個問題，當時的解決辦法無非是增加中央政府電力建設投入。但是，在國民經濟長時間停滯之后，各行各業都對資金有強烈需求，而且當時開放程度不高，引入國外資金相對有限。進一步分析，電力工業資金密集，資金缺口非常大。因此，中央政府實際上不可能獨立和集中解決資金投入問題。在這種情況下，1985年國家出臺《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規定》，提出了集資辦電政策，期望地方政府、個人和國(境)外企業投資建設電廠。表面上看，集資辦電僅僅只是投融資政策的變化，還有市場主體的開放，實際上，如果市場主體不能獲得利益，僅僅有開放的政策還是不能吸引資金，真正起作用的政策是與集資辦電配套的還本付息電價政策。當時國家對還本付息電價政策并沒有規定統一的還本付息年限，各省在集資辦電過程中，根據電力短缺程度不同，對還本付息年限實際上就是電價做了非常大的差異化選擇，有些電廠的還本付息年限是5年，這樣，還本付息電價水平較高，有些電廠的還本付息年限按10年計算，這樣，還本付息電價水平相對較低。與此同時，中央投資電廠的還本付息電價年限至少按20年計算。這樣，形成了當時一個特有的電價現象，即電價水平高低與電廠的所有制有關，電廠私有化程度越高，電價水平也越高。筆者曾經做過統計，1999年全國平均上網電價174.03元/ 千千瓦時，按經濟類型把電廠分為國有、集體、聯營、股份制、中外合資、中外合作、與港澳臺合資、與港澳臺合作、外資9種形式，相應形式電廠的平均上網電價分別為159.68、203.45、249.88、232.80、309.70、246.08、307.26、304.55、665.28元/ 千千瓦時，最高電價是最低電價的4.16倍，也就是說，當時的資金動員本質上是通過高電價實現的。當商品供不應求或短缺時，價格上漲，這是市場規律。按照這個思路理解，“集資辦電”運用了最基本的市場價格機制，只不過當時不敢明確提出來。因此，電力工業市場經濟體系建設從改革開放初期的集資辦電時期就已經開始，并且已經形成了計劃經濟與市場經濟并存的“雙軌制”。

市場主體塑造階段(1988～2014年)

以“集資辦電”形式體現的電力市場改革取得了明顯的成效，同時也堅定了政府在電力工業中建立市場經濟體系的決心和信心。政府決定擴大市場經濟改革的范圍，目標是在整個電力工業中建立市場經濟體系。在這個背景下，政府首先開始了政企分開改革，塑造市場競爭和政府管制的市場主體，然后實施“廠網分開”等，為發電企業參與市場競爭奠定基礎。

政企分開改革的時間集中在1988～2001年。1988年華東等五大區域聯合電力公司成立，由能源部直接管理;同時在各省成立了省電力公司，由能源部和省政府管理。1991年五大區域聯合電力公司改組為五大區域電力集團，負責各區域電力的生產、建設與經營。1993年國務院撤消能源部，重組電力工業部。1997年成立國家電力公司，與電力工業部同時運行，電力工業從形式上實現了政企分開。1998年電力工業部被撤銷，國家電力公司承接了電力工業部所管的全部資產，作為國務院出資的企業獨立運營，電力工業正式從中央層面實現了政企分開。1998年國務院出臺《關于深化電力工業體制改革有關問題的意見》，開始各省電力工業政企分開改革試點工作;2001年全國大部分省份完成了電力工業政企分開改革，電力企業基本具備了接受政府管制的主體條件。

考慮到2002年國家正式啟動電力體制改革后至2014年時期，電力市場改革除廠網分開外并沒有取得實質性的進展，筆者把這個時期也納入市場主體塑造階段。2002年，國務院出臺關于電力體制改革的5號文件，按照確定“廠網分開、主輔分離、輸配分開、競價上網”的原則，將原國家電力公司一分為十一，成立國家電網、南方電網兩家電網公司和華能、大唐、國電、華電、中電投五家發電集團和四家輔業集團公司，為發電側市場塑造了市場主體。

市場化改革階段(2015年至今)

在總結2002年以來電力市場競爭改革長期停滯不前教訓的基礎上，2015年中共中央、國務院出臺新的關于深化電力體制改革的九號文件，核心內容可概括為“三放開、一獨立、三強化”，即有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃;推進交易機構相對獨立，規范運行;繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究;進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。同時，在電力市場改革方式上作了重大調整，即中央政府出政策，省級地方政府組織實施。許多省份結合電力供求情況，大力推進以售電市場競爭為核心的電力市場改革，電力市場交易品種多樣化，交易機制結合我國電價政策實際呈現明顯的中國特色，市場交易范圍和主體數量擴大化，尤其是市場交易規模大幅度增加，2017年約占全國交易電量的26%。電力市場交易促進了風電、光電等新能源的消納，降低了電價，市場機制在優化配置資源中的決定性作用日益體現。

電力工業市場體系建設的偉大成就

從市場體系建設和改革的角度看，我國電力工業發展的成就主要有以下三個方面。

初步形成了協調運行的計劃(管制)+市場的“雙軌制”。電力工業具有公用性、資金密集、網絡化生產、產供銷同時等技術經濟特征，這些特征決定了在電力工業中完全采用市場競爭機制會出現失敗，完全采用計劃經濟體制又會出現效率損失。事實上，由于這方面的原因，國外電力工業體制不僅經常發生變化，而且在不同國家甚至相同國家不同地區也表現出很大的差異性。改革開放前，我國電力工業完全采用計劃經濟體制，隨著社會主義市場經濟體系建設，國家充分認識到電力工業的特殊性，對電力工業采取了逐步引入市場經濟制度的改革，形成了目前具有中國特色的以計劃經濟與管制經濟體制為主，市場經濟體制為輔的“雙軌制”經濟體制。在具體運行方面，計劃經濟與管制經濟主要瞄準電力工業的公用性和基礎性目標，而市場經濟側重于資源配置目標和效率目標。實際運行過程中，兩種體制有矛盾和適應的過程，比如可再生能源的消納，從無條件的全額消納到規定利用小時內的全額消納和剩余部分的市場消納，充分說明了兩種體制協調運行的形成過程及有效性。從目前我國電力工業的適用性、安全性和經濟性分析，目前我國電力工業的“雙軌制”是中國特色社會主義市場經濟體系的有機組成部分。

運用市場機制優化了電力供應保障機制和電源結構。電力供應保障機制體現在兩個方面，既不能供不應求，因為缺電損失太大;也不能供過于求，因為資金密集導致過剩的生產能力損失也很大。國外電力工業以私人投資為主，政府總是擔心出現短缺，市場機制設計首先關注激勵容量投資，如設計容量市場等。改革開放以來，我國電力工業在運用市場機制方面主要取得了三項成就：

第一，在改革開放初期運用市場機制迅速解決了電力供應短缺問題，比中央政府投資電廠高4倍的電價吸引了各種資本進入，短期內不僅迅速解決了短缺問題，甚至還出現了脆弱性的過剩，以至中央政府不得不規定三年內不再批準新的常規火電項目。

第二，運用市場機制改善了電源結構。改革開放以來，由于電力需求不足等因素，我國電源主要以常規火電為主，雖然有優先發展水電的政策，但是由于投資大、工期長等原因，水電開發相對于資源儲備而言，優先地位并沒有落實。20世紀以來，國家開始關注能源生產革命，出臺了可再生能源補貼政策，實際上也是運用價格機制引導可再生能源開發，使我國可再生能源裝機容量和發電量迅速增加，2000年，我國風電裝機僅有30多萬千瓦，2010年突破4000萬千瓦，超越美國成為世界第一風電大國。

第三，運用市場價格機制控制電力生產能力。2015年新電力體制改革以來，國家經濟發展速度相對降低和產業結構調整導致電力需求增長速度降低，我國電力生產能力開始出現新的過剩。在這種情況下，國家沒有出臺2001年時的項目審批管制政策，而是充分利用電力市場改革機會，總體上以降低電價的方式傳遞減少投資的信號，各省電力市場競爭中的市場主體直接以降價報價等，相比于集資辦電時期通過提高電價吸引投資，目前通過降價控制投資，已經產生了較好的效果。

建立了電力工業技術進步機制。電力工業也是技術密集型行業，建立和完善技術進步機制的效果也能反映電力工業運行的健康程度。改革開放以來，我國發電和電網領域技術進步作用十分明顯。主要表現在：第一，高參數、大容量發電機組比例大。以火電機組為例，改革開放初期，我國只有為數不多的20萬千瓦火電機組，30萬千瓦火電機組尚需進口，2017年底單機100萬千瓦及以上容量等級的火電機組容量占比達到10.2%，30萬千瓦、60萬千瓦及以上機組分別占火電總裝機容量的34.7%和34.5%。第二，電力能效水平持續提高。1978年全國供電煤耗471克/千瓦時，電網線損率為9.64%，廠用電率6.61%。改革開放以來，受技術進步，大容量、高參數機組占比提升和煤電改造升級等多因素影響，供電標準煤耗持續下降。截至2017年底，全國6000千瓦及以上火電廠供電標準煤耗309克/千瓦時，比1978年降低162克/千瓦時，煤電機組供電煤耗水平持續保持世界先進水平;電網線損率6.48%，比1978年降低3.16個百分點，居同等供電負荷密度國家先進水平;全國6000千瓦及以上電廠廠用電率4.8%，比1978年降低1.81個百分點。第三，多項電力技術達到世界領先水平。改革開放40年來，我國電力技術走出了一條引進、消化吸收、再創新的道路，電力技術自主創新能力和裝備國產化水平顯著提升，目前多項自主關鍵技術躍居國際領先水平。首先，火電技術達到世界領先水平。超超臨界機組實現自主開發等項目實施，使我國火電生產技術在高效、清潔、低碳方面達到國際領先水平。其次，電網技術水平整體處于國際前列。掌握了具有國際領先水平的長距離、大容量、低損耗的特高壓輸電技術，使之成為我國大范圍資源優化配置的重要手段。最后，清潔能源發電技術達到了國際先進水平。水電、光伏、風電、核電等產業化技術和關鍵設備與世界發展同步。中國水電工程技術挺進世界一流，形成了規劃、設計、施工、裝備制造、運行維護等全產業鏈高水平整合能力。

存在不足和問題

電力工業的復雜性和我國經濟體制改革的挑戰性和過度性決定了我國電力工業市場體系建設仍然存在明顯的不足和問題。

效率目標還沒有完全建立和運行起來。市場體系建設的根本目標是提高經濟運行效率。關于電力體制改革的五號和九號文件都提出發揮市場配置資源的決定作用，但是，在政府管理和電力企業運行中，并沒有明確的資源配置評價指標和企業效率指標，要求和引導相關利益主體實現這個目標，通過市場化改革提高電力工業效率的政策和制度還沒有充分建立起來，或者說由于所有制原因還存在缺陷，需要有意識地去補充和完善。比如，省級電力市場競爭中發電企業降低電價實現交易，是利益轉移還是效率改善?如果只是利益轉移，站在國家層面上，這種競爭就沒有意義。如何實現效率提高，相應的必須完善國有資產管理制度。進一步分析，目前電力市場改革相對集中在省內市場，跨省跨區市場能夠在更大范圍內優化資源配置，雖然增長很快，但是還缺乏相應的基本制度作為配合和支持。由于缺乏效率機制，目前我國電力資產的利用率不高，也缺乏系統和精準的改進和提高機制。

市場體系中各種管理職能的邊界不清晰，體制運行成本大。由于電力工業的特殊性，電力工業的市場體系包括許多管理職能，目前對這些職能缺乏一個清晰的邊界，具體表現在計劃與市場機制作用范圍之間，政府與企業之間，政府內部各職能部門之間，政府管理職能與政府監管職能之間，作為決策標準的經濟效益與社會效益，產業政策和競爭政策之間等，沒有明確的界定和游戲規則。比如，“放開兩頭，監管中間”只是一個原則性意見，具體實施上缺乏明確的規定，導致經常出現電網企業與發電企業和售電企業的矛盾;政府計劃或行政管理與政府管制在方式上有什么區別，各自的責任與權力范圍是什么?目前也不清楚，這樣造成即使在政府內部也出現了矛盾和內耗。電力交易決策經濟目標、資源目標和社會目標之間按什么規則協調，也只有原則性的意見，沒有具體規則;另外，市場主體的開放按用電特性如電壓等級還是按行業屬性，實質上反映了產業政策與競爭政策混淆不清的問題。這些問題都需要在深化改革中進一步改進和完善。

市場化改革方法欠科學。任何改革的核心都是利益調整，關鍵是要分析調整的結果，制定和執行利益調整的處置方案。國外電力市場改革方案中就有對不同利益主體利益影響的評估及有區別的處置安排。有些收益或損失需要政府承擔責任，政府就應該享受和補償;有些收益或損失應該由市場主體承擔，就明確指出和要求市場主體承擔。我國電力市場改革方案設計中普遍回避了這個核心問題，五號文件出臺后至九號文件出臺前，中央政府推行的區域電力市場改革、直接交易改革都沒有很好的完成，主要原因就是缺乏利益調整分析及處置安排，一個利益受損主體的否定意見就可以否定一個社會最優的改革方案。九號文件出臺后，省級政府組織電力市場改革過程中，通過增量改革和事后補償機制設計，在一定程度上注意并解決了這個問題，這是省級電力市場改革能夠相對順利進行的根本原因。但是，這種增量式改革，局部最優、帕累托優化而不是整體社會福利最大化改革，方法上欠科學，效果上有限制。需要強調的是，這不是激進改革與漸進改革的區別問題，而是改革實施方法的選擇問題，激進改革方案可以通過事后補償機制獲得最大的整體效益。

電力工業市場經濟體系的完善

根據國家能源革命的戰略思想，針對上述問題，我國電力工業市場經濟體系的改革和完善還有許多工作要做。

能源生產革命中要突出效率目標。由于電力工業的特殊性，電力工業的效率與一般行業有區別。總體上看，要在保證電力供應平衡和履行政府要求的社會責任的基礎上，通過市場化改革提高電力工業生產經營效率和資源配置效率。要制定相應的指標體系，在傳統的供電煤耗、線損率、勞動生產率、凈資產收益率等指標的基礎上，提出更多的反映效率的技術經濟指標，如發電機組利用小時、電力系統負荷率、用戶負荷率與同時率、電網資產利用率和電耗強度等指標，采取有力措施提高效率，促進電力工業高質量發展。比如，目前我國省級電力系統負荷率較低，一般年負荷率在80%左右，發電利用小時偏低，但是在冬季和夏季居民用電高峰時期，許多省份不同程度出現了電力供應緊張和備用不足的問題，怎么解決這個問題?傳統思路就是投資建設新電廠，改造升級電網，這樣必然會導致負荷率和利用小時等效率指標更低，電價相對更高。事實上，完全可以在不新增項目和投資的情況下，通過擴大市場范圍等增加供應和備用能力，利用分時電價和可中斷電價等減少需求，在提高效率的基礎上解決這個問題。電力工業資本密集，產量特別巨大，細小的節約或效率上一點點提高都會產生巨大的經濟效益。過去我們一直以保證電力供應或外延式生產為主，在內涵生產上欠賬太多。

能源體制革命中要深化管理體制改革。改革開放以來，我國電力工業管理體制改革力度已經很大，但是，與中國特色社會主義市場經濟體系相適應的電力工業管理體制還沒有完全建立起來。要圍繞兩項任務進行體制改革：一是要圍繞從行政管理到政府管制的轉變優化和調整政府職能及內部分工。目前我國體制中沒有嚴格區分政府行政管理和政府管制，根本原因是政府不愿意放棄權力。對于相同的管理事項，行政管理反映的是人的權力，政府管制反映的是制度或政策的權力。這項改革符合當前政府改革方向，但是需要政府自我革命。二是圍繞專業性監管提高政府管理水平和有效性。國外電力工業都有專門監管機構，這些機構還依賴大量的中介機構開展工作，這是開展專業性和有效性監管的前提。我們現在連最簡單的監管都難以到位，比如在有些省份，發電企業給自己的售電公司更低的批發電價，這種有損售電市場公平性的做法卻沒有得到監管;還有市場競爭產生的收益被省級政府以各種補貼的方式補償給相關利益主體，卻沒有采取類似平衡賬戶的做法公開、規范和合理的實施。

此外，能源體制革命中還要改進電力市場改革方法。要在電力市場改革方案中增加利益調整評估與處置建議的內容，并且對利益調整提出分類處理意見，并且形成相應的制度或規則。首先，要對電力市場改革中相關利益主體的利益調整結果進行評估，并以一定方式明告知。其次，要明確利益調整結果的責任承擔主體。有些應該由中央政府或省級政府承擔的，就要提出解決方案，比如通過專項基金補償，或者在上繳國資委分紅中相應扣減等。有些應該由電力企業承擔的，就明確要求電力企業承擔。好比原來的煤電價格聯動改革方案，煤價上漲的70%由政府承擔，通過提高上網電價傳導出去，但是30%部分由發電企業承擔，通過技術進步解決。任何含糊都只會增加改革的曲折和難度，比如電力交易機構改革，如果從一開始就要求按有限公司模式做，就不會出現今天的反復。增量配電改革也是這樣，國家的原意肯定是讓非在位電網企業參與，就是要在位電網企業犧牲部分市場或利益，但是由于規定不明確，結果事與愿違。完善電力市場改革方法可以盡可能地避免和減少這種折騰。

能源消費革命中要加強宏觀和系統管理。電力工業是國民經濟的基礎產業，如何在市場經濟體系建設中完善和發揮其基礎產業作用，過去我們系統地從宏觀管理方面考慮較少。比如，在電耗強度即單位QDP的電能消耗數量上，我們認為其結果只與產業結構有關，而與電力工業或企業無關，結果造成電力工業生產電和國民經濟用電脫節，電力企業不管用電效率高低希望用戶多用電，這在一定程度上導致我國電耗強度難以有效降低。2014年我國單位GDP電耗為6510千瓦時/萬美元，是世界平均水平的2倍，是美國的2.5倍，是英國的5.1倍，遠遠超出世界平均水平和西方發達國家的水平。國外通過電力需求側管理等措施要求電力企業參與用戶節約用電。美國早就采用電力公司售電量和準許收入脫鉤(Decoupling)促使電力公司積極參與需求側管理，節約用電效果非常顯著。我國要制定電力企業參與需求側管理的促進政策，讓電力企業在節約用電中發揮作用，因為由此產生的效益十分巨大。另外，在電價交叉補貼政策方面，國家也要進行統籌調整，交叉補貼不是簡單的利益轉移，還會產生巨大的凈損失，可以通過生命線電價或直接明補解決普遍服務問題，不能長期保留這樣高比例的交叉補貼。

本文刊載于《中國電力企業管理》2018年09期，作者系長沙理工大學副校長、教授、博士生導師。

原標題:電力市場化改革的回顧與展望 ——從社會主義市場經濟體系建設角度看40年電力工業發展