當(dāng)下或許是治療自備電廠“頑疾”的最佳時(shí)機(jī)。

近期，一般工商業(yè)用電電價(jià)高居全國(guó)首位的吉林出了“狠招”：一紙公文公布了燃煤自備電廠度電0.15元的交叉補(bǔ)貼征收標(biāo)準(zhǔn)。這是繼2018年7月國(guó)家發(fā)改委印發(fā)通知要自備電廠承擔(dān)政策性交叉補(bǔ)貼，用于降低一般工商業(yè)電價(jià)之后，首個(gè)出臺(tái)征收標(biāo)準(zhǔn)的省份。

自備電廠的收費(fèi)問(wèn)題其實(shí)已經(jīng)綿延十余年。早在2004年9月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)就曾發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改電【2004】159號(hào))，提及企業(yè)自備電廠的收費(fèi)問(wèn)題。

十多年來(lái)，電價(jià)水平和結(jié)構(gòu)已發(fā)生了諸多變化，而如何對(duì)待企業(yè)自備電廠一直是相關(guān)主管部門和電力行業(yè)爭(zhēng)論不休的話題。爭(zhēng)論的核心總在兩個(gè)字：公平。如今，在能源界的終極目標(biāo)——低廉與清潔面前，企業(yè)燃煤自備電廠的“熱搜”屬性再次被點(diǎn)燃，這一波又該如何“藥到病除”?

從缺電到省錢：自備電廠“大戶”的擴(kuò)張動(dòng)因

山東魏橋創(chuàng)業(yè)集團(tuán)的張士平不僅是“山東首富”，還是自建電廠、電網(wǎng)的“紅人”。媒體曾多次引用下面這段對(duì)話：

“你是不是建電廠上了癮?”

“我是被高電價(jià)和壟斷逼的。”

張士平曾表達(dá)過(guò)魏橋自掏腰包辦電廠的最初動(dòng)因：電價(jià)高，還動(dòng)不動(dòng)就停電。換句話說(shuō)，企業(yè)原本是想用公用電而不得才開(kāi)始自建廠網(wǎng)，但到了2003年，自備電廠的擴(kuò)張開(kāi)始向電力“正規(guī)軍”發(fā)起挑戰(zhàn)。

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2004年3月寫道：

當(dāng)年全國(guó)21個(gè)省(市、自治區(qū))拉閘限電，但作為經(jīng)濟(jì)大省和人口大省的山東好像是個(gè)特區(qū)：盡管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持了12%以上的速度，卻遠(yuǎn)離了“電荒”，而且電力供應(yīng)綽綽有余。

在當(dāng)時(shí)3000萬(wàn)千瓦的總裝機(jī)容量中，企業(yè)自備電廠占300萬(wàn)千瓦，達(dá)到10%，僅在2003年，以自備電廠為主的小電廠就增加了200萬(wàn)千瓦。

在魯西小城的荏平縣，東方希望集團(tuán)、信發(fā)鋁業(yè)、華信鋁業(yè)等3家電價(jià)率大廠正忙于新建、擴(kuò)建各自的自備電廠。這時(shí)魏橋?qū)ψ詡潆姀S的投資也已經(jīng)達(dá)到27億元，下屬5個(gè)電廠，年發(fā)電量約15億千瓦時(shí)。

上述幾家企業(yè)后來(lái)與魏橋一起，都成了自備電廠“大戶”，不僅在山東，還在新疆、寧夏等其他重化工業(yè)聚集地建起了自備電廠，可謂生產(chǎn)線開(kāi)到哪里，電廠就建到哪里。“自備”已失去“備用”之意，企業(yè)對(duì)公用電力資源的依賴大大減小，反而讓電力行業(yè)認(rèn)為這些自備電廠和自己“搶飯碗”。

自備電廠的建設(shè)熱潮源于低成本的誘惑。

當(dāng)時(shí)的魏橋，自發(fā)自用至少比從電網(wǎng)買電便宜0.2元;荏平的三大電解鋁廠自發(fā)自用也要便宜近0.2元錢。

但正是這份低成本讓電力行業(yè)極為不滿：公用電廠承擔(dān)了諸多社會(huì)職能，而自備沒(méi)有;公用電廠治污的投入占到總投資的三分之一，而自備往往缺乏對(duì)除塵、脫硫等最起碼的投入;自備機(jī)組出問(wèn)題時(shí)要占用電網(wǎng)備用資源，加大了電網(wǎng)運(yùn)行成本。

往小了說(shuō)是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境不公平，往大了說(shuō)是侵占社會(huì)總福利。

發(fā)電商提出的“自備三宗罪”日后的確有所緩解，比如一些自備電廠花錢升級(jí)改造，加裝脫硫、脫銷設(shè)備等，但總體成本依然比使用公用電要低，高耗能企業(yè)始終未能打消自建電廠的念頭。

十多年之后，電力直接交易如火如荼，自備電廠也隨著9號(hào)文配套文件的發(fā)布而慢慢升溫。

與魏橋并稱“山東三大龍頭”的南山集團(tuán)電力相關(guān)負(fù)責(zé)人曾介紹，集團(tuán)計(jì)劃建設(shè)一個(gè)航空產(chǎn)業(yè)園。若園區(qū)用電量逐漸上升，現(xiàn)有的自備電廠裝機(jī)容量是不夠的。而如果不能通過(guò)參與體制改革獲得較為優(yōu)惠的電價(jià)，只能擴(kuò)建機(jī)組來(lái)滿足負(fù)荷增長(zhǎng)需求。

然而，半年之后，2017年3月30日下午，集團(tuán)官網(wǎng)發(fā)布新聞，為響應(yīng)國(guó)家淘汰落后產(chǎn)能的號(hào)召，南山集團(tuán)于2016年年底前對(duì)其熱電廠的2×60MW機(jī)組完成了主設(shè)備停用拆除。除此之外，魏橋的40余臺(tái)機(jī)組以及信發(fā)的10臺(tái)機(jī)組也將在2016年-2020年間陸續(xù)關(guān)停。

在國(guó)家嚴(yán)控燃煤電廠發(fā)展的情況下，建設(shè)自備電廠的成本只會(huì)越來(lái)越高，如果能夠參與直接交易，購(gòu)買價(jià)格較低的電力，雖然可能沒(méi)有自備電來(lái)得“長(zhǎng)久”來(lái)得“穩(wěn)”，但也不失為一種合算的選擇，而出于市場(chǎng)公平起見(jiàn)，許多省區(qū)都要求，自備電廠先要繳納基金和附加，才可以參與交易。

自備問(wèn)題還是在“死循環(huán)”。

據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，2016年上半年我國(guó)自備電廠裝機(jī)容量同比增長(zhǎng)15%。與此同時(shí)，個(gè)別地區(qū)公用電廠還“倒戈”變自備，試圖脫網(wǎng)，屢次違反調(diào)度指令，最終調(diào)度機(jī)構(gòu)只得取消相關(guān)電廠操作人員的受令資格，而相關(guān)主管部門多次處罰，勒令整改也難見(jiàn)實(shí)效。

一位從事監(jiān)管業(yè)務(wù)的人士指出，在規(guī)范管理自備電廠上還是缺乏配套制度，這使得監(jiān)管往往無(wú)從發(fā)力。

“一直默認(rèn)把它當(dāng)成用戶來(lái)看待，沒(méi)有真正納入電力行業(yè)。”

那么，怎么實(shí)現(xiàn)從用電企業(yè)到供電主體的身份轉(zhuǎn)變呢？

規(guī)范管理：理?yè)?jù)和決心缺一不可

正是在自備電廠大發(fā)展的時(shí)期，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2004年6月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了相關(guān)價(jià)格、收費(fèi)政策。9月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家電監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)差別電價(jià)及自備電廠收費(fèi)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》(發(fā)改電【2004】159號(hào))時(shí)明確：

向除國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的資源綜合(利用余熱、余壓發(fā)電、煤矸石發(fā)電等)、熱電聯(lián)產(chǎn)自備電廠之外的自備電廠征收基金及附加。基金僅限于三峽基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金和城市公用事業(yè)附加，農(nóng)網(wǎng)還貸基金征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為每千瓦時(shí)0.02元。與電網(wǎng)連接的所有自備電廠均應(yīng)向接網(wǎng)的電網(wǎng)公司支付系統(tǒng)備用費(fèi)。

字里行間透露著理解。

2006年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于完善差別電價(jià)政策意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)【2006】77號(hào))，具體內(nèi)容基本沿用了【2004】159號(hào)文的相關(guān)規(guī)定。

與電廠規(guī)范監(jiān)管的相關(guān)措施不同，對(duì)自備電廠的收費(fèi)問(wèn)題是隨工業(yè)用戶差別電價(jià)政策一起提出的。國(guó)家發(fā)改委在稍后舉行的答記者問(wèn)中解釋：

從電網(wǎng)購(gòu)電的企業(yè)與擁有自備電廠的企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中是不平等的。擁有自備電廠的企業(yè)沒(méi)有承擔(dān)政府性基金，是部分應(yīng)當(dāng)淘汰的企業(yè)沒(méi)有及時(shí)淘汰的原因之一。另外，淘汰類、限制類高耗能企業(yè)從公用電網(wǎng)購(gòu)電要執(zhí)行差別電價(jià)，而擁有自備電廠的企業(yè)則可以逃避差別電價(jià)的懲罰。

不難看出，處理自備問(wèn)題首先是站在用戶角度考慮的，直到一年后，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委、能源辦《關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組若干意見(jiàn)的通知》(國(guó)發(fā)【2007】2號(hào))，才在一定程度上體現(xiàn)出其小火電機(jī)組的“電廠身份”。比如，首次提出“改進(jìn)并加強(qiáng)對(duì)企業(yè)自備電廠的管理”，以及自發(fā)自用電量要開(kāi)始分擔(dān)可再生能源補(bǔ)貼任務(wù)。

除了能源主管部門之外，財(cái)政部作為國(guó)家基金征收管理的責(zé)任部委，2007年、2009年也分別發(fā)布財(cái)綜【2010】97號(hào)文、財(cái)綜【2011】115號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，所有企業(yè)燃煤自備電廠都必須征收基金，可再生能源電價(jià)附加征收范圍的銷售電量包括自發(fā)自用電量。

梳理近十年來(lái)國(guó)家有關(guān)部門印發(fā)的文件不難發(fā)現(xiàn)，規(guī)定看上去越發(fā)嚴(yán)格，也一直在強(qiáng)調(diào)該收的費(fèi)用必須收，卻缺乏新意和細(xì)節(jié)。

曾有業(yè)內(nèi)人士在《財(cái)政監(jiān)督》雜志上撰文指出，企業(yè)自備電廠的收費(fèi)項(xiàng)目可以概括為兩個(gè)，一是系統(tǒng)備用費(fèi)，二是征收政府性基金及附加。從執(zhí)行情況看，對(duì)前者基本達(dá)成共識(shí)，但對(duì)自發(fā)自用電量繳納基金及附加始終存在一些不同意見(jiàn)。后來(lái)，政策性交叉補(bǔ)貼也是關(guān)注重點(diǎn)。

高耗能工業(yè)集中地區(qū)對(duì)向自備電廠收費(fèi)一事始終“態(tài)度曖昧”，甚至將有自備電廠作為工業(yè)園區(qū)招商的重要砝碼。“納稅大戶”和低廉的電力成本，為短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出明顯貢獻(xiàn)，要扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀等于要先“自損”。

反對(duì)“一刀切”征收自備電廠相關(guān)費(fèi)用的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“附加費(fèi)”有其歷史淵源，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代將電力作為“第二稅收”來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，但它始終是“非稅收入”，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代后，稅外加費(fèi)的做法是否合適需要重新考量。

一位地方能源主管部門的官員曾向eo記者坦言，具體執(zhí)行中不能忽視個(gè)體差異，一些自備電廠在企業(yè)發(fā)展過(guò)程中甚至承擔(dān)了周邊居民的供電，哪些附加補(bǔ)貼該交，該交多少都需要從長(zhǎng)計(jì)議。

當(dāng)然也有官員認(rèn)為，看似低廉的能源價(jià)格將加劇工業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲程度，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)更多困難。

相持不下的收費(fèi)問(wèn)題充分暴露了尚未理順的電價(jià)結(jié)構(gòu)。而2017年到2018年間電力行業(yè)的數(shù)個(gè)重磅政策給打破“死循環(huán)”提供了歷年來(lái)最有利的環(huán)境。

2017年，財(cái)政部連續(xù)發(fā)文，先是取消城市公用事業(yè)附加基金，后又將國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金和大中型水庫(kù)移民后期扶持基金的征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一降低25%。2018年，國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金征收標(biāo)準(zhǔn)再統(tǒng)一降低25%。

eo記者曾了解，隨著清理非稅收入電價(jià)附加不斷深入，最終可能只會(huì)保留可再生能源附加，以此作為還原電力商品屬性的重要舉措之一。

此外，為達(dá)到2018年《政府工作報(bào)告》提出的“一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”的目標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委還相繼出臺(tái)了多項(xiàng)降價(jià)措施。

在降成本的總目標(biāo)下，擁有自備電廠和沒(méi)有自備的用戶電價(jià)差距縮小是趨勢(shì)，前者的成本優(yōu)勢(shì)會(huì)越來(lái)越小。

另一方面，燃煤自備電廠可謂舊恨未了又添新仇——除了以往與燃煤公用電廠的矛盾之外，政府對(duì)日益擴(kuò)大的可再生能源補(bǔ)貼缺口感到頭疼，部分新能源企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼拖欠叫苦不迭，越來(lái)越無(wú)法忽視燃煤自備對(duì)新能源的“擠壓”。

無(wú)論是降電價(jià)，還是清潔能源發(fā)展的壓力對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)都已“迫在眉睫”，自備電廠再難獨(dú)善其身。一是要公平負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，為多年承受較高交叉補(bǔ)貼的一般工商業(yè)電價(jià)下降騰出空間，二是要減少發(fā)電，為消納清潔能源讓路。

這樣的政策環(huán)境是規(guī)范管理自備電廠的好時(shí)機(jī)。但這一次如果仍然停留在“要交”、“不得免征”等命令層面，收效恐怕依然難達(dá)預(yù)期。

既然再次提及自備電廠，各地應(yīng)當(dāng)對(duì)其要承擔(dān)的政策性交叉補(bǔ)貼、可再生能源附加等費(fèi)用制定細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)，并公開(kāi)相關(guān)測(cè)算依據(jù)；同時(shí)明確日常監(jiān)管涉及的合理收益和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，比如環(huán)保電價(jià)、供電質(zhì)量、調(diào)峰義務(wù)與補(bǔ)償機(jī)制等，真正將其納入電力行業(yè)的監(jiān)管范圍，這才不至于讓燃煤自備電廠“聲討”未曾獲得公平補(bǔ)貼權(quán)利，卻要公平承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。