2015年3月15日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)，其中明確了穩(wěn)步推進(jìn)售電側(cè)改革，有序向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)，標(biāo)志著電力改革正式開啟，電力行業(yè)逐步向社會資本放開配售電業(yè)務(wù)。同年11月30日，國家發(fā)改委、國家能源局正式公布《關(guān)于推進(jìn)輸配電價改革的實施意見》等6大電力體制改革配套文件，其中《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實施意見》進(jìn)一步明確了售電側(cè)放開的實施推進(jìn)方案。

售電側(cè)放開后，隨著新的售電主體不斷進(jìn)入，市場參與方的關(guān)系、權(quán)利責(zé)任不可避免地會產(chǎn)生較大變化。

售電側(cè)放開后市場主體與法律關(guān)系的變更

售電側(cè)放開后電力行業(yè)的主體

電力體制改革前，電力行業(yè)主要由發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等主要主體構(gòu)成。電力體制改革之后，由于政策驅(qū)動使發(fā)售電市場放開，形成多買多賣的市場形態(tài)，社會資本的售電主體逐步進(jìn)入電力行業(yè)，并根據(jù)體量或垂直整合了增量配網(wǎng)的管理，使得市場的主體形態(tài)不斷增多。售電側(cè)放開后電力行業(yè)的主體包括發(fā)電商、供電商、售電商、配電商、用電人、電力交易機(jī)構(gòu)、電網(wǎng)建設(shè)投資商、電網(wǎng)運維服務(wù)商、輸電商、保底供應(yīng)商、輔助服務(wù)商等。

售電側(cè)放開后電網(wǎng)企業(yè)法律定位及業(yè)務(wù)模式的影響

法律定位

電網(wǎng)企業(yè)指擁有輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)運營權(quán)(包括地方電力公司、夏售縣供電公司)，承擔(dān)其供電營業(yè)區(qū)保底供電服務(wù)的企業(yè)，履行確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電的基本責(zé)任。當(dāng)售電公司終止經(jīng)營或無力提供售電服務(wù)時，電網(wǎng)企業(yè)在保障電網(wǎng)安全、不影響其他用戶正常供電的前提下，按照規(guī)定的程序、內(nèi)容、質(zhì)量要求向相關(guān)用戶供電，并向不參與市場交易的工商業(yè)用戶和無議價能力用戶供電，按照政府規(guī)定收費。若營業(yè)區(qū)內(nèi)社會資本投資的配電公司無法履行責(zé)任時，由政府指定其他電網(wǎng)企業(yè)代為履行。

電網(wǎng)企業(yè)對供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的各類用戶提供電力普遍服務(wù)，保障基本供電;無歧視地向市場主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修、收費等各類供電服務(wù);保障電網(wǎng)公平無歧視開放，向市場主體提供輸配電服務(wù)，公開輸配電網(wǎng)絡(luò)的可用容量和實際使用容量等信息;在保證電網(wǎng)安全運行的前提下，按照有關(guān)規(guī)定收購分布式電源發(fā)電;受委托承擔(dān)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的有關(guān)電力統(tǒng)計工作。

電網(wǎng)企業(yè)按規(guī)定向交易主體收取輸配電費用(含線損和交義補(bǔ)貼)，代國家收取政府性基金;按照交易中心出具的結(jié)算依據(jù)，承擔(dān)市場主體的電費結(jié)算責(zé)任，保障交易電費資金安全。

售電側(cè)放開對電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)模式的影響

售電側(cè)放開后對電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營模式帶來了重要的影響，部分業(yè)務(wù)會發(fā)生重大變化。

1.提供電力普遍服務(wù)，保障基本供電的對象、內(nèi)容有所拓展，難度更大、要求更高。

2.無歧視地向市場主體提供各類供電服務(wù)。

3.提供保底供電服務(wù)，這是隨改革新增的法定義務(wù)，啟動保底服務(wù)必須以保障電網(wǎng)安全、不影響其他用戶正常供電為前提。保底服務(wù)必須的內(nèi)容包括售電和配電服務(wù)兩方而，當(dāng)原售電公司(配電公司)退出時，由電網(wǎng)企業(yè)履行強(qiáng)制締約義務(wù)，無條件自動地即時保底供電(配電)，保底供電的電價政策與電網(wǎng)企業(yè)自有用戶相同，長遠(yuǎn)來說應(yīng)建立合理的電價政策來疏導(dǎo)或者通過市場化機(jī)制解決。

4.保障電網(wǎng)公平無歧視開放，包括公平開放輸配電網(wǎng)，為市場交易主體提供安全、可靠、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)的輸配電服務(wù);提供公平介入電網(wǎng)服務(wù);電網(wǎng)企業(yè)與其他配網(wǎng)企業(yè)相互有公平開放、公平介入的義務(wù);無歧視地向售電公司及其用戶提供各類供電服務(wù)。

5.保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電。

6.收購分布式電源發(fā)電，電網(wǎng)企業(yè)與分布式電源發(fā)電的用戶從原本的供用電合同關(guān)系轉(zhuǎn)型成為購售電合同+供用電合同關(guān)系。

7.受委托承擔(dān)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的有關(guān)電力統(tǒng)計工作。

電改后電網(wǎng)企業(yè)與其他主體之間的法律關(guān)系

電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間

在電網(wǎng)企業(yè)向發(fā)電企業(yè)直接購電并轉(zhuǎn)售給用戶模式下，雙方簽訂《購售電合同》，建立買賣合同關(guān)系。

在發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易模式下，電網(wǎng)企業(yè)與大用戶、發(fā)電企業(yè)三方簽訂《大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易輸配電服務(wù)合同》，在《合同法》上尚為無名合同，可歸屬于電力運輸合同。

電網(wǎng)企業(yè)與售電企業(yè)之間

在電網(wǎng)企業(yè)與售電企業(yè)之間，電網(wǎng)企業(yè)與擁有配電業(yè)務(wù)的售電公司在增量配電業(yè)務(wù)投資方而形成同業(yè)競爭關(guān)系。

輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)、配電網(wǎng)相互之間均負(fù)有向?qū)Ψ焦介_放、互相支持的法定義務(wù)和合作關(guān)系。

當(dāng)售電公司向發(fā)電企業(yè)購電需要電網(wǎng)企業(yè)輸電時，兩者之間需簽訂《輸配電服務(wù)合同》，這是一種電力運輸合同關(guān)系，同時還將建立業(yè)務(wù)委托關(guān)系(如代為計量、收費、搶修等)。

當(dāng)售電公司退出時，由電網(wǎng)企業(yè)接續(xù)保底供電;售電公司也可能向電網(wǎng)企業(yè)購電，此時存在購售電買賣關(guān)系。

目前，政策允許電網(wǎng)企業(yè)從事市場化售電業(yè)務(wù)，此時兩者在售電側(cè)存在市場競爭關(guān)系。

電網(wǎng)企業(yè)與電力交易機(jī)構(gòu)之間

在電網(wǎng)企業(yè)與電力交易機(jī)構(gòu)之間，交易機(jī)構(gòu)在電力市場中保持中立低位，電網(wǎng)企業(yè)作為輸配電服務(wù)商，也是電力市場主體之一，同樣受電力交易規(guī)則的約束。

電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間

在電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間，用戶選擇電網(wǎng)企業(yè)供電，雙方建立供用電合同關(guān)系。

選擇售電公司供電，電網(wǎng)企業(yè)與售電公司、用戶之間建立供電服務(wù)合同，產(chǎn)生業(yè)務(wù)委托關(guān)系。

電網(wǎng)企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間

在電網(wǎng)企業(yè)與用戶之間，用戶選擇電網(wǎng)企業(yè)供電，雙方建立供用電合同關(guān)系。

選擇售電公司供電，電網(wǎng)企業(yè)與售電公司、用戶之間建立供電服務(wù)合同，產(chǎn)生業(yè)務(wù)委托關(guān)系。

電力體制改革后電網(wǎng)企業(yè)新的法律風(fēng)險及建議

在安全、可靠、連續(xù)供電方面

售電公司的用戶與電網(wǎng)企業(yè)不存在供用電合同關(guān)系時，供電法律責(zé)任不明確。

建議：電網(wǎng)企業(yè)、售電公司、用戶三者之間簽訂《輸配電服務(wù)合同》，明確安全、可靠、連續(xù)供電的法律責(zé)任。

售電公司不配合執(zhí)行調(diào)度指令。

建議：電網(wǎng)企業(yè)依法與售電公司及其用戶簽訂三方協(xié)議，明確電力調(diào)度機(jī)構(gòu)調(diào)度指令的類行政行為性質(zhì)及責(zé)任分擔(dān)。

在電力普遍服務(wù)成本承擔(dān)方面

在電力普遍服務(wù)成本承擔(dān)方而，售電公司“吃菜心”占有優(yōu)質(zhì)用戶后，電網(wǎng)企業(yè)繼續(xù)通過交義補(bǔ)貼解決普遍服務(wù)成本難度加大。

建議：國家加強(qiáng)配套改革，建立科學(xué)完善、公平負(fù)擔(dān)的交義補(bǔ)貼政策，過渡期間由電網(wǎng)企業(yè)申報交義補(bǔ)貼數(shù)額，通過輸配電價回收。

在電網(wǎng)規(guī)劃方面

在電網(wǎng)規(guī)劃方而，輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)設(shè)備、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不統(tǒng)一，易引發(fā)安全隱患。

建議：堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)配電網(wǎng)，政府部門應(yīng)強(qiáng)化新建配電網(wǎng)工程驗收。

在供電服務(wù)方面

電網(wǎng)企業(yè)為用戶提供抄表、計量、報裝、搶修等供電服務(wù)時采取差異化服務(wù)。

建議：電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)自律，對自有用戶和售電公司及其用戶執(zhí)行同質(zhì)化無差異供電服務(wù)。

因售電公司逃債、欠費等原因?qū)㈦娰M風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到電網(wǎng)企業(yè)。

建議：電網(wǎng)企業(yè)收取電費或要求售電公司向電力交易機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保。

電網(wǎng)企業(yè)利用他人線路供電收取輸配電費形成“不當(dāng)?shù)美?rdquo;或有侵權(quán)之嫌。

建議：電網(wǎng)企業(yè)與電力設(shè)施產(chǎn)權(quán)人簽訂收益風(fēng)險承擔(dān)協(xié)議或采取收購、新建線路、支付租賃使用費等方式解決。

在保底服務(wù)方面

電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)保底服務(wù)的交接程序、起算日及保底備用成本承擔(dān)不明確;增加電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻難度，影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定，增加購電成本甚至無法完成保底供電責(zé)任。

建議：政策出臺前，建立專用保證金賬戶，由該賬戶先行墊付相關(guān)費用。

在保障電網(wǎng)公平無歧視開放方面

在保障電網(wǎng)公平無歧視開放方而，電網(wǎng)企業(yè)拒絕提供供電服務(wù)、拒絕上網(wǎng)、拒絕并網(wǎng)或拒絕提供電力輔助服務(wù)。

建議：電網(wǎng)企業(yè)增強(qiáng)開展反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法意識，強(qiáng)化制度落實，嚴(yán)格依法履行公平開放電網(wǎng)義務(wù)，避免出現(xiàn)違法違規(guī)行為。

在保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電方面

在保障電網(wǎng)公平無歧視開放方而，實行清潔能源優(yōu)先放點政策，導(dǎo)致清潔能源發(fā)電企業(yè)缺乏市場競爭動力，對電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻提出挑戰(zhàn)，存在火電企業(yè)不合理補(bǔ)貼清潔能源或因優(yōu)先發(fā)電而限電。

建議：加強(qiáng)各類電源的規(guī)劃，合理確定發(fā)展規(guī)模，促進(jìn)各類電源協(xié)調(diào)發(fā)展;建立科學(xué)合理的清潔能源發(fā)展策略。

在執(zhí)行輸配電價方面

有些地方政府擅自降低輸配電價，取消政府性基金，造成用戶間不公平。

建議：建立科學(xué)合理的輸配電價體系，足額回收電價交叉補(bǔ)貼，嚴(yán)格執(zhí)行輸配電價政策，避免地方政府違規(guī)擅自降低輸配電價。

在電力交易機(jī)構(gòu)公平提供電力交易服務(wù)方面

電力交易機(jī)構(gòu)注冊服務(wù)不規(guī)范、電力交易信息披露不全面，未按照市場交易規(guī)則組織電力交易，強(qiáng)迫交易或歧視、偏袒部分市場主體。

建議：電力交易機(jī)構(gòu)依法公平辦理電力市場主體的入市退市手續(xù)，不得人為設(shè)置障礙和壁泉，不得泄露市場主體商業(yè)秘密;依法披露和發(fā)布電力交易信息;按照交易規(guī)則組織電力交易，保障市場主體交易自主權(quán)。

在電力監(jiān)管方面

電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點對電網(wǎng)企業(yè)普遍服務(wù)、輸配電服務(wù)、公平無歧視開放電網(wǎng)加強(qiáng)監(jiān)管，電網(wǎng)企業(yè)的自然壟斷地位將接受更為嚴(yán)格的監(jiān)管審查。

建議：積極推動電力立法修改并完善，自覺接受監(jiān)管，依法規(guī)范經(jīng)營行為;調(diào)整不合時宜的規(guī)章制度、合同文本和政策文件，避免因違法遭受監(jiān)管問責(zé)。

結(jié)論

電力改革對電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營管理模式產(chǎn)生重大沖擊，電網(wǎng)企業(yè)必須堅持正確的改革方向，加強(qiáng)深化相關(guān)電力體制改革涉法問題研究，提高研究成果的適應(yīng)性和可操作性，更好地適應(yīng)改革、推進(jìn)改革。全而梳理現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)章制度、合同文本，嚴(yán)格進(jìn)行公平競爭審查，與反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、合同法等法律規(guī)定及改革政策不相符的組織修訂完善，確保在《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》和配套文件框架內(nèi)推進(jìn)各項改革，防止改革工作方向走偏，防止經(jīng)營行為違法違規(guī)。

電網(wǎng)企業(yè)要自覺接受政府監(jiān)管部門對市場主體有關(guān)市場操縱力、公平競爭、電網(wǎng)公平開放、“三公”調(diào)度、公平交易等情況實施的監(jiān)管。同時，應(yīng)積極推動立法部門盡快建立以《電力法》為核心的電力法律法規(guī)體系，完善電力市場監(jiān)管法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)，鞏固改革成果，從法律層而推動我國電力體制改革的實施。