在破立之間開展改革

盡管人們習慣把2002年5號文催生的電改稱為上一輪電改，把2015年9號文印發(fā)之后的電改稱為新一輪電改，但長久以來，我國電力體制改革一脈相承，都始終沿著市場化軌道不斷走向縱深。

盡管一脈相承，但細分析起來，又能發(fā)現(xiàn)前后兩輪改革的少許不同。上一輪已經(jīng)落地的改革(注意：只是已經(jīng)落地的)主要完成的是“分”的工作，比如廠網(wǎng)分開、主輔分開，而且大部分是物理分割，需要構(gòu)建的內(nèi)容并不多。

新一輪改革要做的工作則是有破有立，如果說改革進入了深水區(qū)，面臨深度利益調(diào)整，“破”的阻力已然很大，那么“破”之后如何“立”就更考驗改革者的魄力和智力了。比如：放開了發(fā)用電計劃，則需要開展市場化交易，需要建立市場化交易平臺，需要成立交易機構(gòu)，需要設計交易規(guī)則，需要豐富交易品種，需要建立信用體系等等;放開配售電市場和業(yè)務，就需要培育市場主體，給其公平競爭環(huán)境，讓其有發(fā)展空間，使其有盈利模式;放開價格形成機制，就要建成由市場發(fā)現(xiàn)價格的機制和體系;管住中間，則要設計成本監(jiān)審辦法，核定電網(wǎng)企業(yè)的準許成本與合理收益，還要分別設計省級電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)、跨省跨區(qū)專項工程以及地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的輸配電價定價辦法等。

破立之間，三年改革向社會交出了一份超出預期的答卷。

關(guān)于這份答卷，中電傳媒集團副總經(jīng)理劉剛認為可以總結(jié)為八個方面，分別為：交易機構(gòu)組建工作全面完成，為電力市場化交易搭建了公平規(guī)范的交易平臺;輸配電價改革實現(xiàn)體系性全覆蓋，向市場主體釋放了改革紅利;加快放開配售電業(yè)務，售電側(cè)市場競爭機制初步建立;加快放開發(fā)用電計劃，電力市場化交易初具規(guī)模;市場交易規(guī)則體系初步建立，市場交易日趨活躍;開展電力現(xiàn)貨市場建設試點，現(xiàn)貨市場建設工作平穩(wěn)起步;電力市場監(jiān)管發(fā)揮作用，市場主體法律意識提高;推進電力行業(yè)信用體系建設，構(gòu)建了以信用為核心的新型監(jiān)管機制。

隨著各項改革工作取得突破，新一輪電改也向社會釋放了巨大“紅利”。據(jù)統(tǒng)計，通過核準省級電網(wǎng)輸配電價，共核減32個省級電網(wǎng)準許成本480億元，各省出臺的省級電網(wǎng)輸配電價較傳統(tǒng)的購銷差價平均每千瓦時降低近1分錢。此外，僅2017年一年，全國市場化交易電量就達1.6萬億千瓦時，為實體經(jīng)濟降低用電成本約700億元，這些都為社會實實在在地帶來了“紅利”。

“從長遠來看，市場化改革帶來的競爭，會進一步促使發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)加強管理、提高效率，不斷降低成本和價格，向社會釋放更多的‘紅利’。”劉剛道出了電改的長遠和潛在“紅利”。

“對這次改革我們非常肯定，很多方面進度之快是當初預料不到的，過去我們覺得很難完成的任務，現(xiàn)在一個一個在落地。”國家電投北京融和晟源售電有限公司常務副總裁韓放對建設一個生機勃勃、高效公平的電力市場很有信心。

在觀點碰撞中把脈改革

說白了，新一輪電改直接表現(xiàn)為政府將一部分權(quán)力向市場讓渡、壟斷企業(yè)將一部分利益向社會讓渡，是一個新舊機制長期對壘的過程，這個過程肯定不會一帆風順，這樣那樣的問題注定少不了。

細數(shù)一下，業(yè)界反映出的焦點問題主要集中在輸配電價核定和交叉補貼、售電公司盈利模式、增量配電試點項目落地以及現(xiàn)貨市場建設等方面。

針對輸配電價改革方面，國家發(fā)展改革委市場與價格研究所價格監(jiān)管室主任楊娟介紹，雖然輸配電成本監(jiān)審有了，基本定價框架制度也有了，但輸配電價在交易運行過程中約束力不是很強，缺乏必要的手段和制度，需要引入現(xiàn)代監(jiān)管理念，來建立現(xiàn)代化的輸配電價監(jiān)管體系。她同時認為，附著在輸配電價當中的交叉補貼不僅增加了工商業(yè)用戶的成本，還扭曲了過網(wǎng)費的信號。她建議通過完善低保補貼、實施居民階梯電價政策等來取消交叉補貼。韓放同樣認為通過低保補貼來取消電價交叉補貼十分可行。

在售電側(cè)，“除了廣東的售電公司比較活躍以外，其他省的售電公司進入市場并能表現(xiàn)得游刃有余的少之又少”。貴州電力交易中心有限公司董事長王玉萍介紹說，2017年，貴州的售電公司取得的購銷差價只有0.0039元/千瓦時，這樣的價差對售電公司可持續(xù)發(fā)展是個很大的挑戰(zhàn)。

“如果售電公司還是講購銷差價，沒有出路。作為一個新業(yè)態(tài)，售電行業(yè)應該定位為服務業(yè)，幫助用戶怎么用電，怎么更好地用電。”中電聯(lián)評價研究院副院長趙風云一語道出了售電公司目前的尷尬。

“目前，售電行業(yè)在市場當中還是相對弱勢的，沒有形成合理穩(wěn)定的生存和盈利模式。”韓放也認為，長久來看售電公司在改革當中起到了為用戶搭建服務平臺的作用。而且，即使不考慮售電公司提供的增值服務，它們還具備類似于百貨公司、證券公司的作用，替用戶采購更便宜的電，買百家電為百家用戶服務。

在增量配電業(yè)務改革方面，目前，我國已經(jīng)推出了多批試點，項目達到292個，而且后續(xù)試點仍在不斷批復中，但是鑒于配電網(wǎng)建設的復雜性，目前真正落地的項目少之又少。華北電力大學教授王鵬贊成這種多試點模式，并認為“你這不能突破，我這可以突破”，把各地經(jīng)驗匯集起來，一定能夠推動增量配電改革取得更大突破。趙風云則認為，這樣多點出擊，反而不如集中力量搞出一個精品項目來供大家學習借鑒。

對于今年電改的重頭工作——現(xiàn)貨市場建設，業(yè)界也十分關(guān)注。“一定要加快現(xiàn)貨電力市場的建設。”清華大學電機系學位委員會主席、教授夏清認為，搞現(xiàn)貨市場更容易發(fā)現(xiàn)電價，有利于促進供需由電量平衡到電力平衡，有利于促進售電公司從單純賣電向技術(shù)型用電服務提供商轉(zhuǎn)變，而且只有開辟現(xiàn)貨市場才更有利于消納新能源。

華能集團經(jīng)濟技術(shù)研究院市場室副主任陳大宇也支持現(xiàn)貨市場建設，但他認為要先進行試點，而不是馬上在全國鋪開，且應根據(jù)國外經(jīng)驗在二級市場開展現(xiàn)貨交易，而不是在一級市場。

對此，有過電力調(diào)度工作背景的趙風云則認為，鑒于各地人才技術(shù)水平和市場發(fā)展程度不盡相同，市場活躍省份可以先開展現(xiàn)貨交易，不具備條件的地區(qū)可暫緩實施。

在自我監(jiān)管中深推改革

新一輪電力體制改革，按照中央出頂層設計——9號文，有關(guān)部委印發(fā)配套文件，各省按照9號文和相關(guān)配套文件精神擬定試點方案并交由有關(guān)部委審核通過，最后由各省級黨委政府在本省范圍內(nèi)組織落實的這樣一個實施思路。這是一個自上而下部署工作的過程，但全部工作還停留在文字和文件層面。而按照一般工作思路，必須是上有部署、下有落實，落實的情況怎么樣，還需要有評價、有檢查、有考核。

三周年了，是否應該對某些地方、某些環(huán)節(jié)的進展情況進行適當評價，對于改革中發(fā)現(xiàn)的典型問題是否有某個機構(gòu)負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決?“真應該坐下來好好做一個總結(jié)。”王玉萍建議。

“這次改革是頂層設計和地方創(chuàng)新相結(jié)合的一次改革。”韓放認為，各地起步時間不一致，有些省份在市場規(guī)則設計、交易等方面有比較大的突破，但有些省份則不是那么理想。“過多的差異化對后續(xù)包括跨省跨區(qū)交易方面會帶來一些障礙。在初期創(chuàng)新以后，我覺得需要一些頂層設計的歸納和統(tǒng)一。”

而這些總結(jié)和歸納工作應該由誰來做?“一定要成立我們的電改辦，像深改辦一樣，協(xié)調(diào)各方的權(quán)利。”夏清說，從中央到地方，設計和落實各項電改任務的職責分屬于多個部門，彼此很難協(xié)調(diào)，勢必影響到改革的進程。

“要建立改革分工和追責機制。要有足夠的授權(quán)，獲得授權(quán)者，有權(quán)做最終決定，成績是你的，將來挨板子的也是你。”陳大宇的建議比較直白。推動任何一項工作，都需要責、權(quán)、利的統(tǒng)一，而現(xiàn)在尚沒有一個機構(gòu)可以對地方改革進行問責，導致改革缺乏真正的責任主體，缺乏考核，難以形成工作閉環(huán)。

現(xiàn)在電改已經(jīng)三周年了，路子有沒有跑偏，哪些地方需要改進，哪些成績需要發(fā)揚?韓放強調(diào)說：“目前，我們還沒有對電改的評估評價，要建立監(jiān)管和后評價機制。”