電改能為天然氣改革帶來什么啟示

2018-02-22 10:44:25 南方能源觀察記者：周慧之　點擊量：評論 (0)

電改擁有一批堅定的推動者，從事理論研究或參與實踐、探索商業模式，碰撞多年后形成了“放開兩頭、管住中間”的改革框架。中發9號文印發至今，28項重點任務已有多項落地完成。然而，天然氣行業對于氣改，卻常常感到困惑甚至質疑，無論是改革的必要性、改革目標以及路徑選擇。。

　　電力和油氣改革是能源革命的重要內容。其中天然氣市場化改革在國際上，又往往與電力市場建設并行推進。

　　自全面深化改革啟動至今，兩大領域又面臨截然不同的局面。電改擁有一批堅定的推動者，從事理論研究或參與實踐、探索商業模式，碰撞多年后形成了“放開兩頭、管住中間”的改革框架。中發9號文印發至今，28項重點任務已有多項落地完成。然而，天然氣行業對于氣改，卻常常感到困惑甚至質疑，無論是改革的必要性、改革目標以及路徑選擇，至今難以獲得共識。

　　電力與天然氣有許多共通之處，產業鏈均分為發（產）、輸、配、售四大環節，不易儲存而格外注重消費端的匹配，也都屬于規制經典理論中的能源產業，同樣會存在由來已久的央、地博弈。不少國家對于電力和天然氣兩大產業的監管，甚至綁定在一起。

　　歷經上一輪改革，以及本輪市場化浪潮的初期探索后，電改的研究力量和理論體系顯然更為充分。電改在得失之間的經驗和教訓，尤其是改革理念和方法論的探索，或許可以為即將啟動的中國天然氣市場化改革，帶來一些啟示。

　　但是兩大行業在國內市場的培育路徑和行業特征并不相同。在電力市場中，電源點分散且產業鏈矛盾集中；而在天然氣市場中，氣源點集中而產業鏈矛盾分散，這都導致天然氣改革在實際操作過程中的路徑選擇與權衡要素，比電改更為復雜。

　　本質上，電力是二次能源，天然氣是一次能源。電改可以幸運地在相對封閉的市場環境中運行、試錯，且應用場景豐富。氣改卻不只是單純的國內市場建設，產業本身還承擔著地緣政治與大國外交功能。伴隨不斷提升的對外依存度，中國天然氣產業又勢不可擋地，將越來越多參與到全球市場當中。這都加大了天然氣改革的復雜程度和不確定性。

　　以電改為鏡，認清關鍵共性與差異，有助于真正理解氣改，及之于中國天然氣市場不同發展階段的功能。

　　未有明確的頂層設計

　　頂層設計是否明確，影響著市場主體對于改革的信心指數。毫無疑問，電改獲得了業界以及跨界玩家的關注和信心，氣改則卻數度陷入僵局。

　　電改一路走來，盡管存在反復爭論，但最終方案步驟清晰、可期，基本規律有跡可循。最早可以追溯到國家電力公司提出的“四步走”計劃。盡管由于國家電力公司的夭折而未能執行，但依舊為接下來的分步改革思路打下了基礎。

　　2002年第一輪電改，從優先解決供應矛盾入手，然后以強有力的電網為主體，保障執行普遍服務的功能。這個階段，分離出來的五大發電公司彼此競爭且專注于生產業務，發電投資得到刺激，逐步緩解了電力供應不足的形勢。與此同時，電網建設與終端銷售合一的方式，使電網擁有強大的執行力和加速建設意愿。

　　以“廠網分開”為主線的這一步電改，滿足了中國經濟發展高速增長期對于電力工業加快建設的需求。近幾年，中國經濟增速出現下滑并逐漸進入新常態，降成本、提質增效成為宏觀經濟的工作重點。如何通過進一步深化電力體制改革釋放改革紅利與活力，倒逼電力價格降低和電力服務水平的提升，就成為第二輪電改的主基調。

　　相比之下，天然氣改革從一開始就面臨許多質疑。即使在頂層設計的節選版通稿發布后，也未能有所改觀。

　　2017年5月，業內期待已久的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》發布。在此前，這份文件的發布數度推遲。由于完整版仍未公布，外界依舊難以從這份通稿當中，準確讀取天然氣改革的目標和具體路徑。由于當時包括管道如何獨立的重點議題仍在研究當中，這份文件的推出，“就略顯被動”。

　　盡管同為各自領域體制改革的“重磅文件”，相比市場對電改的熱烈反響，市場對氣改的反映要平淡地多。對于改革的疑問，也未有緩解。天然氣的安全屬性與商品屬性孰重？天然氣改革目的到底是什么？改革的紅利又是什么？這些基本問題依舊是記者在采訪過程中時常被反問的話題。“恐怕改革者自己都沒有搞清楚。”多位油氣公司的管理層表示。

　　另一點是配套文件的發布時間。本輪電改的一系列配套文件是在中發9號文印發后半年發布的，緊接著是試點的公布，節奏緊密。油氣體制改革總體意見出臺至今已有8個月，配套文件依舊未印發，這加重了市場主體的疑惑。對于有意愿試點的地方，也難以獲得準確的改革信號預期。

　　或許是由于主要供應主體的一致性，石油和天然氣兩大產業體制改革的提法總是并行提出。事實上，石油與天然氣是兩大屬性完全不同的行業，尤其是天然氣的季節性調峰價值是石油所不具備的，需要格外受到政策上的重視。石油儲存容易，天然氣則不易儲存性，與電力類似，強調接收端的提前落實，這同樣會影響到主管部門的決策。如此，石油和天然氣相關改革政策混合在一起，理解天然氣改革的路徑就更令人困惑。

　　改革無法一步到位，如電改制定明確（最好是單獨的氣改方案）、分步驟、可預期的路徑，正是天然氣市場主體所期待的。

　　把所有利益相關者放在改革對立面不是明智的路徑

　　產業鏈結構復雜程度的不同，為理順行業、設計改革思路帶來的挑戰也不同。電改矛盾集中，得以路徑清晰。氣改則由于矛盾足夠分散，常常陷入把所有主體都放在改革對立面的困境中。

　　在氣改領域，由于各環節的主體呈現多樣化，更多的提法是“產業鏈改革”。某種程度上，“產業鏈改革”強調改革的“同時性”，而無須分階段、把握主次矛盾。當所有環節都需要擠進同一頁改革文件時，反而加大了改革難度。

　　更為糟糕的是，這就把所有環節的市場主體都放在了改革的對立面，改革者容易陷入孤立無援的處境，也難以調動市場主體參與改革的積極性。

　　相比之下，本輪電改通過在配售端通過推動增量試點，創造了一個更大的蛋糕，成功吸引眾多玩家的加入。更為關鍵的是，本輪電改選擇與省級政府站在一起，充分授予地方制定規則的權利，共同推動改革的進程。

　　同時發力意味著力量的分散。物理學上的說法是，相同的能量，接觸面越大，產生的作用力的越小。找準主要矛盾，找到協同方，再集中發力，一次解決一次主要問題。這是改革的自我解壓，也取決于改革者能否使出巧勁。

　　上一輪電改前，電力工業的資產結構相對單一。這與電力工業作為宏觀經濟的基礎部門無不關系，從水利部到電力工業部，再到后來的國家電力公司，都是高度集中的一體化主體。

　　天然氣的產業結構復雜得多。基本面中，三大供應巨頭控制著絕大部分的油氣田、進口貿易以及干線。跨省干線以下的管線資產頗為復雜，分支管線各省發展模式各異、資產組合多元，配送部分則由大大小小不同屬性的燃氣公司掌握著配售一體的資源。

　　如今被定義為主體能源的天然氣，很長一段時間在中國被視作過渡能源，消費量占并不高，監管層面也并未給予足夠重視。而且由于天然氣在全國起步應用時，主要來自油田的伴生氣、價格低廉，加之主體氣源商正好處在高油價時代，對于天然氣在終端銷售的重視程度不夠，反過來也給了不同資本進入市場的機會。因而未能形成如電力工業直面終端的一體化結構。

　　正是得益于資產構成的簡潔，電改主線清晰，走的幾乎是一條“自上而下”放權的路子：從打破高度集中的政企合一，到廠網分離，再到配售環節的有序放松。其中，既包括產業鏈上從放開發電（生產）側開始，逐步走向靠近終端的配售電側；也包括權力從政府交給企業，再從央企逐漸將權利下放到地方。通過一次改革解決一個主要矛盾，逐步形成多買多賣的市場格局。

　　在電力人眼中，天然氣行業在配、售環節擁有更豐富的主體，市場化程度更高，而且從技術層面講，改革難度更小。然而，在許多天然氣人士看來，所謂的主體多元實際上是“大壟斷與小壟斷并存”，存量矛盾龐大，為梳理矛盾、明確改革路徑添加了不少麻煩，也對增量改革的探索提出了更高的要求。

　　而且，規則與監管嚴重滯后于天然氣市場“主體多元化”的速度，甚至存在產業鏈監管不協調的情況，都為灰色地帶留出了更多空間。

　　從終端供應主體來說，城市燃氣商的主管部門是住建系統，LNG分銷商卻處于監管真空地帶。與此同時，上游供應商和中游主干和分支管線的主管部門為能源系統。產業鏈監管的割裂，為行業標準的統一（例如熱值計量）和監管的協同帶來了不小的難度。電力市場則不存在這個問題。

　　價格結構對比是另一個可以觀察產業結構的視角。由于電網從上網環節開始一統到底，幾乎是面對終端用戶的唯一主體。發電端與電網之間的結算價格為“上網電價”，電網與用戶雙方執行“目錄電價”，然后在目錄電價環節分居民價格和工商業價格。

　　天然氣的定價情況則是，批發環節執行發改委門站價格，零售環節由物價局制定銷售價格，而兩個定價環節均做了居民用氣和非居民用氣價格的劃分。有業內人士對此提出質疑，“為什么在批發環節不直接采用打包價格？對于居民用氣價格的優待，在零售端的銷售價格做區分即可。”目前價格機制理順的難點，恰恰包括氣價的并軌。

　　難以控制的供給側導致雙重矛盾

　　供應端是否可控，是電力和天然氣市場最大的區別，也是理順天然氣改革主次矛盾的關鍵所在。氣改能否直接套用電力領域的“管住中間、放開兩頭”路徑，這應是當前最值得探討的問題，電力改革正好是一面鏡頭，借此看清改革路徑。

　　這不僅帶來市場培育方式的差異，導致完全不同的產業鏈結構。也是頂層設計在明確改革目標和主要矛盾時，最為關鍵的考慮因素。

　　電力市場中，由于電力產品可以通過多種一次能源轉化而來，電源點相對分散，因而各省講究就地平衡。供應寬松時期，省級單元對于接受外來電缺乏動力，省際間存在一定壁壘，跨區域調度成為難題。這種自主性還體現在，第一輪電改之前，中國電網體系由十二塊互不相連的電網構成，應急保障較弱。之后才形成由國家電網覆蓋26個省市、南方電網覆蓋5個省（此外內蒙古電網并行存在）的管理體系。

　　天然氣市場的情況截然相反。國產陸上氣源點匱乏，分布集中不均衡，多數省份并非氣源地，于是省際間天然具有聯網的訴求。事實上，是先有了跨區域干線的建設，后有了天然氣市場的大發展。2004年，跨越十個省市、全長4200多公里的西氣東輸一線貫通后，才開始在中國大范圍逐漸培育起用氣習慣。此前，僅限于少數幾個油氣田周邊。

　　無論是西氣東輸（一二三四線）還是川氣東送（以及新粵浙、鄂安滄），主要管道氣供應商建設的都是長距離輸送的跨區域干線。2013年中貴聯絡線落成后，中石油實現了自身在全國范圍內的聯網。而中石化今后在青寧線建成之后，也將串起分布在南北區域的管線。

　　因此，與電力市場以省為單元進行平衡不同，天然氣市場的供應格局是：干線將各省串聯起來，由擁有干線的資源供應商作為國家工具，面向沿線各省市進行氣源的分配和補給。這相當于實現的是資源在跨區域市場內的平衡。

　　從總體上看，中國的天然氣市場無法依靠自有資源平衡，需要進口大量海外來氣，外部氣源的多元化與供應商的穩定性就至關重要。

　　從省級單元來說，由于常規氣流入主干管網，多數省份難以擁有自己的氣源點，因而主要通過干線補充資源，或修建省間聯絡線進行資源調劑和應急保障。這就意味著全國物理聯網的必要，當重要氣源出現中斷時，能夠在更大范圍內進行資源調配，尤其保障單一氣源地區的運行。與此同時，省際間自發的資源調劑需要伴隨二級市場的放開。

　　實際上需要解決三個問題、兩大矛盾，一是進口氣源的多元化；二是基礎設施（包括接收站）的物理互聯；三是天然氣資源在各省的配置規則。既需要應對國際市場的變數，又需要協調國內市場的博弈。既要尋求國家的安全保障，也要探索資源的高效配置。

　　安全性與商品性的如何協調，恰恰是氣改難以贏得共識的難點所在，也是比電改單純建設內部市場更為糾結的地方。雙重矛盾同時存在，極為考驗天然氣改革的頂層設計。

　　但，這并非沒有平衡點。