光伏項目用地政策解析

2017-09-30 11:07:41 北極星太陽能光伏網（獨家）　點擊量：評論 (0)

光伏發電是可再生能源開發利用的重要組成部分。十二五以來，我國光伏發電市場逐步擴大，特別是2013年國家出臺了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》及其配套扶持政策后，我國光伏產業規模不斷壯大。據國家能

光伏發電是可再生能源開發利用的重要組成部分。“十二五”以來，我國光伏發電市場逐步擴大，特別是2013年國家出臺了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》及其配套扶持政策后，我國光伏產業規模不斷壯大。據國家能源局統計，自2013年起，我國光伏發電連續3年新增裝機容量超過1000萬千瓦；截至2017年6月底，我國的光伏累計裝機達100吉瓦，累計裝機容量全球第一。

土地問題關系千家萬戶，支撐各行各業。光伏發電項目發展同樣離不開用地政策的支持。光伏發電屬于新興產業，其用地方式與傳統的發電項目相比具有一定特殊性。很多光伏項目通過占用耕地、園地、林地、草地和水面建設電池方陣，基本上不破壞原來的土地現狀，對原有的土地利用功能影響也較小，甚至提出了“農光互補”、“林光互補”、“漁光互補”等概念。也有觀點認為，光伏發電項目屬于建設項目，實際占用耕地等農用地影響原來的生產業態，所謂“農光互補”只對部分農作物而言（如蘑菇種植），并不具有普遍性，應當按照建設用地管理。因此，各個地方對光伏項目適用的土地管理政策也不盡相同。如何界定光伏發電項目用地性質，具體適用哪種用地政策，業界迫切希望土地管理部門給予統一且明確的規定。

為支持光伏發電產業發展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“5號文件”）、國家林業局2015年11月印發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》、2016年10月《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號函”）、2017年9月國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，以下簡稱“8號文件”），部分地方政府也出臺了相關政策，對光伏項目項目用地做出規范和界定。筆者以國土資源部2015年5號文件和2017年8號文件為重點，結合土地管理的法律政策，就光伏發電項目用地的具體政策和取得方式進行簡要梳理。

一、2015年5號文件光伏發電項目的用地政策

5號文件從光伏發電項目占用地類和利用方式方面進行了區分，實行分類管理。

1、對于占用未利用地的，區分為不壓占土地用地部分和永久性建筑用地部分。一是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發電項目，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。這主要是指光伏方陣用地，可以按照未利用地原來的用途管理，不需要辦理未利用地轉為建設用地手續。二是對使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的光伏發電項目，建設項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。主要是指變電站及運行管理中心用地和集電線路中的桿塔基礎用地，這部分用地應當依法辦理未利用地轉為建設用地的手續。

2.對于占用農用地的，規定所有用地部分均應按建設用地管理。也就是說，光伏發電項目占用農用地的，不論光伏方陣用地，還是變電站及運行管理中心用地和集電線路用地，都需要按照現行土地管理法律法規，按照建設用地管理。其中涉及辦理集體土地征收和農用地轉用手續，以及國有建設用地供應手續，與傳統的建設項目用地沒有區別。

5號文件為了鼓勵扶持作為新興產業，對光伏發電項目項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，且不占壓土地、不改變地表形態的用地部分給予了政策便利，規定可以采取租賃的方式取得，不需要按照建設用地管理。但對此前廣泛探討的“農光互補”、“漁光互補”模式，實際上做了禁止性的規定。

2016年國土資源部辦公廳的1638號函，進一步明確支持光伏項目使用未利用地和存量建設用地；對于占用農用地的，包括光伏方陣在內所有用地必須按照建設用地管理，履行規劃、計劃、征收、轉用、供應審批手續。

國土資源部5號文件和1638號函公布實施之后，原來部分地方允許光伏方陣占用農用地的政策也不再實施，部分光伏項目投資無法落地。

二、2017年8號文件關于光伏發電的具體政策

5號文件和1638號函的發布實施，雖然對光伏項目用地做了政策界定，但并沒有實際解決光伏發電項目占用農用地辦理建設用地審批的時間成本和費用成本，沒有回應光伏發電項目中占地面積最大的電池方陣建設施工對農用地破壞較小，不改變原來的地表狀態和利用功能，不破壞原有的耕作層等現實問題。特別是近兩年，隨著我國西北地區“棄光限電”問題頻頻發生，光伏發電項目出現從西北向東南轉移的現象，光伏發電項目占用農用地辦理建設用地審批手續的矛盾日益突出。

為了解決光伏產業發展遇到的用地問題，特別是加大對光伏扶貧項目的用地支持，2017年9月25日國土資源部聯合國務院扶貧辦、國家能源局下發了8號文件，對原來5號文件中的光伏發電用地政策進行了完善和規范。8號文件主要是明確了光伏扶貧項目用地及利用農用地復合建設的光伏發電站項目的用地新規，其余光伏項目用地仍須嚴格執行5號文件的規定。

1、關于光伏扶貧項目的用地政策

一是明確適用范圍。8號文件明確規定，光伏扶貧項目包括深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目。二是實行分類管理。第一，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續；第二，場內道路用地可按農村道路用地管理；第三、光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質；第四、采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

2、關于光伏復合項目建設的用地政策

一是關于“光伏復合項目”的含義。8號文件并未對“利用農用地復合建設的光伏發電站項目”的具體含義做出明確界定，但可以理解為原來一直討論的“農光互補”、“漁光互補”項目，即農業生產、漁業生產等農業業態和光伏發電一體建設的項目。二是要明確光伏復合項目建設標準。8號文件要求，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。三是對光伏復合項目建設實行分類管理。第一，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；第二，場內道路用地可按農村道路用地管理；第三，利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；第四，采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

8號文件的出臺，直面長期探討的光伏發電占用農用地中的“農光互補”、“漁光互補”問題，解決了占地面積最大的光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，對促進光伏產業發展的重要意義不言而喻。

8號文件也對保護耕地在內的農用地做了特別規定，對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。光伏方陣用地按農用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應恢復原狀,未按規定恢復原狀的，應由項目所在地能源主管部門責令整改。

特別需要強調的是，除8號文件確定光伏扶貧項目及光伏復合項目外，其他光伏發電站項目用地應嚴格執5號文件規定。

三、關于光伏發電項目用地的取得方式

根據現有的法律政策規定，光伏發電項目可以采取多種方式取得土地。

（一）一般租賃方式取得

通過租賃的方式取得項目用地，能夠大幅降低項目前期成本，有利于支持光伏產業發展。

1、使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發電項目，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，5號文件明確規定可采取租賃的方式，由雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。這里可以區分兩種情況，一是使用國有未利用地的，用地單位應當和縣級國土資源部門簽訂國有土地租賃合同，二是使用農民集體所有未利用地的，用地單位應當和集體經濟組織簽訂出租補償協議，然后報縣級國土資源部門備案。

2、8號文件確定的光伏扶貧項目及光伏復合項目中的光伏方陣需要占用基本農田以外的農用地的，涉及農村承包地的，可以和村集體經濟組織或者農民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續；涉及國用耕地及其他農用地的，可以和國有農用地權利主體簽訂租賃合同，履行國有農用地租賃管理內部手續。

（二）國有建設用地租賃方式

使用國有建設用地的光伏發電項目，可以通過國有土地租賃的方式取得。近幾年土地供應政策中最為突出變化，就是在供地方式更為靈活，原來較少使用的國有土地租賃的方式被優先使用，“先租后讓、并讓并舉”成為土地供應政策的最大亮點。

5號文件明確規定鼓勵以租賃等多種方式向中小企業供應土地。積極推行先租后讓、租讓結合供應方式。以先租后讓等方式供應土地涉及招標拍賣掛牌的，招標拍賣掛牌程序也可在租賃供應時實施，租賃期滿符合條件的可轉為出讓土地。2016年《國土資源部辦公廳關于印發﹤產業用地政策實施工作指引﹥的通知》（國土資廳發〔2016〕38號）第八條中也規定，“各類產業用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地”（各類產業用地不包括房地產用地）。

（三）劃撥方式取得

1、《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）中規定，光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發電項目中建設永久性建筑用地部分，依法按建設用地辦理審批手續后，可以通過劃撥方式取得土地。

2、5號文件規定，新產業項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應。《劃撥用地目錄》中電力設施用地部分，規定了發（變）電主廠房設施及配套庫房設施，發（變）電廠（站）的專用交通設施，配套環保、安全防護設施，新能源發電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設施，資源觀測設施等項目可以通過劃撥方式供地。

（四）出讓方式取得

出讓是國有建設用地供應的主要方式，出讓包括協議出讓和以招標拍賣掛牌方式出讓。5號文件也明確規定，出讓土地依法需以招標拍賣掛牌方式供應的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產業主管部門提出的產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件。這樣的規定可以為光伏發電項目取得用地提供一些便利，促進光伏產業有序競爭健康發展。

四、關于光伏發電站項目用地標準

為了促進光伏產業用地節約集約利用，完善了我國的用地標準體系，2015年12月，國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》（以下簡稱《指標》），具體規定了光伏發電站工程項目用地標準。

1、關于適用的范圍：主要適用于新建、改建和擴建地面光伏發電站工程項目。光伏發電形式可分為分布式光伏發電和集中式光伏發電，分布式光伏發電一般不占地或是占地比較有限，《指標》不涉及此類項目。

2、關于指標的體系：分為總體指標和分項指標。總體指標是對項目用地規模的總體控制；依據功能分區，還規定了光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路和場內道路4個分項指標。

3、關于指標設計考慮的主要因素。因為光伏發電站工程項目用地的規模大小，與光伏組件的發電效率、安裝所在緯度、項目所在地形區類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級有直接關系，所以，《指標》中的總體指標是按照這幾項因素最終計算確定的。

4、設定了用地指標的上限。關于根據綜合計算結果分析，確定了以100公頃作為10兆瓦光伏電站用地面積的上限。

需要注意的是，光伏發電項目如需占用河道、草地、林地的，除了應遵守國家對土地管理的規定之外，還要考慮到水利、草原、林業等部門的管理規定，辦理相應的監管審批手續。

附：國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見

各省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團國土資源、扶貧、能源主管部門，各派駐地方的國家土地督察局：

國土資源部會同有關部門聯合印發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》（國土資規[2015]5號）以來，對促進光伏發電產業發展起到積極作用。隨著光伏扶貧工作力度不斷加大，光伏發電產業持續發展，對用地管理提出了新的要求，為深化供給側結構性改革，依據相關法律法規政策，現就支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地提出以下意見：

一、總體要求

各地應當依據國家光伏產業發展規劃和本地區實際，加快編制本地區光伏發電規劃，合理布局光伏發電建設項目。光伏發電規應符合土地利用總體規劃等相關規劃，可以使用未利用土地，不得占用農用地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家相關法律法規和規劃明確禁止的區域發展光伏發電項目。

除本文件確定的光伏扶貧項目及利用農用地復合建設的光伏發電站項目（以下簡稱光伏復合項目）外，其他光伏發電站項目用地應嚴格執行國土資規【2015】5號文的規定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協議，報當地縣級國土資源主管部門備案，其他用地部分應當辦理建設用地審批手續。新建、改建和擴建地面光伏發電站工程項目，按建設用地和未利用地管理的，應嚴格執行《光伏發電站工程項目用地控制指標》（國土資規【2015】5號文）要求，合理利用土地。

二、積極保障光伏扶貧項目用地

對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

三、規范光伏復合項目用地管理

對于使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目建設的，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。其中對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。

對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

四、強化光伏發電項目用地利用監管

光伏發電站項目用地中按農用地、未利用地管理的，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層的部分，否則，應當依法辦理建設用地審批手續，未辦理審批手續的，按違法用地查處。對于布設后未能并網的光伏方陣，應由所在地能源主管部門清理。光伏方陣用地按農用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位未恢復原狀。未按規定恢復原狀的，應由項目所在地能源主管部門責令整改到位。

五、建立部門聯合監管機制

項目所在地市、縣的國土資源主管部門在監管中發現項目違反本通知規定，應將相關情況通知同級能源主管部門，并逐級上報國家能源局，將項目投資主體納入能源領域失信主體名單，組織實施聯合懲戒。國土資源部將根據行業管理需要，適時對各類光伏發電項目用地開展專項監測。

本文件自下發之日起執行，有效期五年。

（作者系北京金誠同達律師事務所土地礦產法律顧問）