大致同期，中國也開始逐步改革高度集中的傳統計劃電力體制，并在90年代中期開始推進市場化進程。不過在2002年《電力體制改革方案》(國發[2002]5號文，簡稱5號文)確定的廠網分開等改革取得一定成果后，市場機制的探索卻一度非常緩慢，直到2015年的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號，簡稱9號文)出臺，新一輪電力體制改革才重新啟動。新一輪改革是在理論界和政策界的爭議聲中推進的。

 

造成這種局面的原因在于，一方面，國內理論界對電力改革問題缺乏深入研究，未能充分理解中國電力改革的本質和內容;另一方面，發達國家的成功電力改革經驗是中國電力改革的主要借鑒對象，卻常被誤讀和過度嫁接，反而造成更多認識誤區。電力市場化改革有其普遍性規律，同時也植根于各國的制度條件，所以全世界沒有任何兩個電力市場完全一致。盡管我們可以找出類型相近的電力市場，但細節往往差異巨大。實際上，對中國具有不遜于發達國家借鑒意義的國際經驗，反而是來自常被忽視的轉型國家。這些國家大都采用過以發達國家經驗為基礎的標準電力市場模型，但電改的實際效果卻分化明顯，原因即在于電力改革政策與各自經濟體制轉型的協調程度不同。

 

當然，中國轉型與中東歐國家轉型的性質并不相同，但電力體制改革卻同樣是整體經濟體制轉型的一部分。自黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制改革目標以后，電力體制改革也開始加速推進。這一改革不僅僅是為了解決電力行業的發展問題，更是為了適應和支撐經濟體制由計劃向市場的轉型，因此中國電力改革同樣是轉型經濟下的電力改革。這就意味著，電力改革的視角無法囿于電力行業，電力改革內容也不僅僅是電力行業內部的市場議題，研究中國的電力改革，必須將電力市場建設的普遍規律與中國特殊的制度背景緊密結合起來。

 

本文就是要從經濟學視角系統闡釋，電力體制改革必須從制度變革的角度才能明確正確的方向和路徑。本文首先結合經濟理論和國際經驗說明構建競爭性電力市場的基本內容，即所有制改革、組織結構重組、市場機制設計、政府規制改革等方面的政策;然后剖析中國電力體制改革所處的特殊制度背景;接下來闡釋中國電力體制改革的基本內容，說明國企改革紅利與市場競爭紅利的權衡是推動中國電力發展的驅動力量;最后評析比較了5號文和9號文的改革本質。

 

二、構建競爭性電力市場的基本內容

 

電力市場化改革就是令市場在電力資源配置中發揮決定性作用，準確地發現電力的社會價值，引導市場主體有效生產、有效消費和有效投資。電力難以大規模、經濟性地存儲，必須依托電網連接電源與負荷，生產和消費必須同時完成，系統必須保持頻率和電壓穩定以保證電能質量。電力商品是多種服務實時組合形成的復合商品，電力成本的變化受眾多隨機變量影響，具有極短時內的時變性，必須依靠集中的系統運營者才能準確且有效地發現。這些特殊性質決定了，普通商品市場的競爭邏輯無法直接嫁接到電力市場中。即便在最理想的假設條件下，充分的雙邊交易也難以發現真實的電力成本，也就是說，生產者和消費者即便直接見面，可以選擇任何交易模式，也無法令市場價格達到有效水平，即無法等于系統邊際成本，甚至無法實現市場出清。因此，系統運營者的角色和功能在電力競爭中具有關鍵性作用。它的作用就是代表市場供求兩側有效地發現系統邊際成本，并令市場價格等于這一系統邊際成本。如果系統運營者能夠有效發揮這一作用，那么即便市場無法出清，也仍會實現特定均衡，是效率和福利最大化的結果。

 

因此，“市場價格等于邊際成本”這一有效競爭的基本經濟原理在電力市場中具有完全不同的表現形式——必須依靠系統運營機構代表所有市場主體實施電力邊際成本定價，令市場價格等于系統邊際成本，從而實現效率和社會福利的最大化。而問題的難點在于電力競爭不會自發形成，競爭的引入和維持必須要依賴于系統科一學的改革政策。從經濟理論和國際經驗來看，這些政策至少需要涉及以下幾個方面。

 

所有權本身是對企業與市場邊界的劃定，所有制改革是支撐競爭性電力市場的基礎之一。在世界范圍的電力市場化浪潮之前，各國電力行業均被認為是自然壟斷的。各國電力市場針對自然壟斷的治理方式并不相同，有的采用國有化，有的則采用管制。隨著電力行業技術經濟特征的變化，發電領域的自然壟斷屬性消失，實行國有化的國家發現，繼續維持國有化已經難以適應效率和福利提升的要求，于是私有化成為重要改革政策。國外各電力市場普遍都曾有國有企業存在，因此或多或少都具有不同程度的私有化特征。

 

國外電力行業私有化的基本依據是電力國有企業的低效率。電力國有企業經營并非以市場為導向，往往面臨扭曲的經營激勵，容易追求高成本的政治性或政策性目標，比如促進就業、落實宏觀政策、承擔再分配職責，支持國內一次能源和裝備制造業發展等，這就導致電力國有企業往往成本高企、效率低下、服務落后。從國有資本的運營角度而言，國有資金的利用效率非常低，而其融資約束卻非常寬松，極易造成國有資產的隱性流失。因此，電力國有企業往往容易成為政府財政的負擔，從而成為私有化改革的對象。

 

當然，電力私有化在不同國家的實施程度并不相同。只有長期實行國有化的電力市場才可能采取比較徹底的私有化，比如英格蘭和威爾士對整體電力行業實施了私有化，而同時也有很多國家仍保持了國有傳統，比如瑞典仍保持了電網環節的國有化，而法國則仍保持整個系統的國有化。在私有制占主體的電力市場中，其改革的起點和重點往往并不是私有化，比如美國在20世紀80年代初，私人投資占發電容量的比例大約是80%，且結構分散。在聯邦制國家中，各級政府對私有制的要求也不一樣，這在美國和德國均表現得非常明顯。對發展中國家而言，電力行業的私有化程度更是差異巨大。像英國那樣的極端私有化比較少，多數國家表現為通過授權經營或綠地投資的形式允許私人資本的進入傳統的國有投資領域，所以我們最常看到的國有資本和私人資本在電力市場中共存。

 

國有資本和私人資本在電力行業中的普遍共存，反映出私有化本身并不是提升社會福利的充分條件，單純的私有化并不會產生經濟收益，其效果取決于私有化之后的規制框架，而這又取決于政治和社會制度，因此行之有效的規制是私有化成功的關鍵。規制制度建立依賴于特定的制度資源，當這些制度資源缺失時，電力市場改革是很難有效推進的。因此，所有制改革必須配合組織結構、競爭和規制政策的變革才能發揮效果。

 

電力競爭的引入必須依賴于特定的組織結構。正如在他們的經典著作中所指出的，不同的組織結構下會產生不同的交易關系，從而帶來不同的交易成本和效率水平。塑造電力行業不同交易關系的組織結構主要包括以下幾個方面。

 

其一，縱向組織結構重組。不同于其他商品市場，必要的電力行業縱向組織結構重組是引入電力競爭的先決條件。在成熟市場化改革中，縱向組織結構重組主要是將競爭性環節(發電、零售)與自然壟斷環節(電網)實現某種程度的分離。推動分離的主要因素來自技術經濟特征的變化，特別是發電技術的進步和互聯電網的出現導致了發電環節的自然壟斷屬性逐步削弱。分離的模式主要包括財務分離、功能分離、法人分離和所有權分離等。當然，關于是否分離以及分離模式的選擇，在很大程度上也受制于政治因素的影響。

 

其二，橫向組織結構重組。行之有效的競爭性電力市場都需進行必要的橫向組織結構重組。橫向組織結構重組是要在一定市場范圍內形成足以支撐有效競爭的企業數量，從結構上抑制市場勢力問題，實現公平競爭。橫向組織結構重組除包括必要的分拆外，還必須實現:一方面，消除市場進入壁壘，保障市場的自由公平準入，這往往會與所有制改革相結合;另一方面，要維持競爭性的橫向市場結構，這必須有反壟斷制度的配合。需要注意，電力行業的橫向重組對市場勢力的影響遠比傳統行業復雜，一般意義上的市場集中度指標如HHI（赫芬達爾-赫希曼指數，用于測量產業集中度——編注），可能會引起誤導。受電源類型、網絡拓撲結構、電網調度模式以及許多隨機因素影響，在一個看似競爭充分的市場中，單臺機組甚至可能具有巨大的市場勢力。橫向組織結構重組與市場化改革覆蓋范圍緊密相關。

 

其三，系統運營機構的功能與定位。多數成熟的競爭性電力市場都對系統運營機構的定位和功能進行了改革，有的市場成立了獨立系統運營機構(ISO或TSO)，有的則深度改革電網企業的規制機制。獨立系統運營機構是在電力系統的橫向擴張過程中產生，隨著系統規模的擴大，電網所有權結構不斷分散，因而協調不同所有者之間的利益關系成為系統運營機構“獨立”的動因。而當電網的歷史所有關系比較單一清晰時，ISO存在的必要性也大大減弱，此時，電網所有權與運營權的一體化是更有效的制度安排。

 

無論是獨立系統運營機構還是受規制的電網企業，電網作為支撐競爭性電力市場交易的公共平臺，必須對市場交易實現利益中性，但這不意味著系統運營功能和市場交易組織功能的分離，而是要求系統運營功能與市場交易組織功能有合理的、明確的分界。一般來說，系統運營機構的核心交易組織功能集中于現貨交易。根據資源享賦條件、電源結構、系統可靠性等因素，系統運營機構對市場交易的干預可能擴展至遠期，常見的是日前。

 

電力市場設計是一個極其復雜的問題，競爭性電力市場交易不會自發出現，需要遵循規律、系統思維、頂層設計，由于內容豐富，這里僅列舉幾項主要政策選擇。

 

其一，批發競爭與零售競爭。無論是從理論上還是國際經驗來看，構建競爭性的電能批發市場和輔助服務市場，支撐電能供求的實時平衡、稀缺輸電容量的有效配置和支撐電網的安全可靠運行都是競爭性電力市場的核心內容。競爭收益也主要產生于建立在系統層面的批發市場中。至于零售競爭是否需要引入一直存在爭論。不過基本形成共識的是，若競爭性批發市場不到位，零售競爭便無效率;即便批發競爭到位，零售競爭是否要引入仍取決于一些技術因素和制度因素。

 

其二，現貨市場與遠期市場。理論上，現貨市場即實時平衡市場(基于系統操作所允許的最小時段)，只有這一市場才能向市場主體傳遞由系統運行產生的準確信號。由于現實約束和實際需要，許多市場中現貨價格的計算周期并非基于最小時段，而是較長時段，比如日(比如英格蘭和威爾士早期的電力庫)，甚至周(比如巴西)。這種日前或周前市場，其本質是對實時市場的近似，其性質自然是現貨市場。比較接近純理論意義現貨市場的例子是澳大利亞。而在另一類以美國標準市場設計為代表的實時加日前的設計中，實時與日前則有明確的理論性質區分，即實時市場是現貨市場，而日前市場則屬于遠期市場。不過，在政策實踐中，由于系統運營機構在日前市場中有大量干預操作，因此它們常被統稱為現貨市場。只是這種定義的混用給許多國內研究者帶來了困擾。實際上，所有現貨市場的理念均是同源，各國具體設計的差異來