摘 要

 

能源開發(fā)、生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在張力，使新一輪能源革命蓄勢待發(fā)。《電力法》作為電力建設、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎性法律，其系統(tǒng)性修改有望成為撬動此次能源革命的“阿基米德支點”。從制度變遷的角度看，電力市場可以分為壟斷、購買代理、批發(fā)競爭和零售競爭四種運行模式。我國現(xiàn)行《電力法》確立的電力市場屬于第二階段的購買代理模式，而新一輪電力體制改革使我國的電力市場實踐掙脫法律的束縛，邁入到第三階段的批發(fā)競爭模式。唯有對《電力法》進行修改才能契合“重大改革于法有據(jù)”的法治要求。能源革命背景下的《電力法》應當以電力效率與環(huán)境保護作為其修改的核心功能取向，前者對應電力監(jiān)管中的經(jīng)濟性監(jiān)管，旨在借助競爭性市場的培育來保障中國能源“量”上的安全，后者對應電力監(jiān)管中的社會性監(jiān)管，旨在通過環(huán)保型電力的打造來保障中國能源“質(zhì)”上的安全。《電力法》可以從體例結(jié)構調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納。具體而言，培育競爭性市場需要拆分電力產(chǎn)業(yè)的非自然壟斷業(yè)務，并開展電價市場化改革和落實能源普遍服務義務，打造環(huán)保型電力需要完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)評制度，同時輔之以清潔能源優(yōu)先并網(wǎng)和使用制度，并建立清潔能源補貼的適時退出機制，終端用戶的參與是此次能源革命的重要內(nèi)容，應當建立公眾參與電力產(chǎn)業(yè)自由化與清潔能源開發(fā)使用的體制機制，最后，對于《電力法》中與功能取向無關且與其他部門法交叉或沖突的條款，應當予以刪除。

 

04

 

反思與超越：未來《電力法》的應然面向

 

以功能實現(xiàn)為目標《電力法》可以從體例結(jié)構調(diào)整、立法目的重塑和具體制度建構三個方面，將此次電力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消納，從而實現(xiàn)立法指導改革、改革于法有據(jù)的依法治國宗旨。

 

《電力法》體例結(jié)構的調(diào)整

 

根據(jù)《電力法》施行二十余年的情況，并結(jié)合我國電力體制改革方向與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要，建議調(diào)整《電力法》的篇章結(jié)構（見表1），以更具邏輯和指導意義的新體例涵射能源革命的精髓。

 

具體而言：

 

第一，基于電力規(guī)劃對于防止投資過熱，避免資源浪費，保障電力安全穩(wěn)定供應方面具有的重要意義，有必要提升電力規(guī)劃制度的地位。考慮到規(guī)劃指導建設，建設落實規(guī)劃，可以將《電力法》第二章“電力建設”修改為“電力規(guī)劃與建設”。

 

第二，第三章主要解決電力生產(chǎn)和輸送問題，原標題是“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理”，“管理”一詞的行政干預色彩與當前的電力產(chǎn)業(yè)自由化理念相悖，“調(diào)度”一詞更為中性，且與電力調(diào)度機構的職責和稱謂相符，故建議將第三章的標題修改為“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)調(diào)度”。

 

第三，原第四章是“電力供應與使用”，這一標題無法反映售電環(huán)節(jié)的市場化改革動向。為此，建議將此章的標題修改為“電力經(jīng)營”。

 

第四，此次電力體制改革的核心議題是放開售電側(cè)競爭，此處之所以保留極具計劃意味的第五章“電價與電費”，原因在于，售電側(cè)市場化改革具有特定的適用空間，如《關于推進售電側(cè)改革的實施意見》規(guī)定“符合市場準入條件的電力用戶”才可以直接與發(fā)電公司交易或者自主選擇售電公司交易。由于普通公眾、公益事業(yè)等主體缺乏較之于用電大戶的議價能力，因此對于此部分用戶，電價仍然應當基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此，建議保留“電價與電費”一章。

 

第五，現(xiàn)階段，對城市居民及老少邊窮地區(qū)供電的公共服務，日益被“能源普遍服務”這一概念所取代。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》就將城市居民、農(nóng)村農(nóng)業(yè)等用電保障，納入到“提高能源普遍服務，實現(xiàn)全民共享能源福利”的章節(jié)下進行規(guī)定。然而，法律具有價值宣示功能，在《電力法》中將農(nóng)村和農(nóng)業(yè)用電予以特別規(guī)定，無疑具有極強的政治和社會意義，因此可以保留“農(nóng)村電力建設和農(nóng)業(yè)用電”一章。

 

第六，此次能源革命對電力行業(yè)提出的要求，除了推動市場化改革，另一方面是促進清潔電力的生產(chǎn)和使用。為了凸顯這一目的，建議增加“清潔能源開發(fā)與使用”一章，專門規(guī)定清潔能源的補貼、全額收購、稅費減免、綠證等內(nèi)容。

 

《電力法》立法目的的重塑

 

現(xiàn)行《電力法》的立法目的有三：保障和促進電力事業(yè)發(fā)展；維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權益；保障電力安全運行。可以看出，其與當下《電力法》的功能定位己經(jīng)出現(xiàn)難以銜接之處。表現(xiàn)在：

 

其一，“電力振興”背景下的《電力法》以促進電力事業(yè)發(fā)展為根本目的，基于傳統(tǒng)的自然壟斷理論，其手段是通過“廠網(wǎng)分離”實現(xiàn)發(fā)電側(cè)的競爭，而對當前電力革命所偏好的售電側(cè)競爭缺乏正面規(guī)定。

 

其二，電力產(chǎn)業(yè)作為引起大氣污染、氣候變化的主要來源，理應承擔起環(huán)境規(guī)制責任。2017年12月，國家發(fā)改委印發(fā)的《全國碳排放權交易市場建設方案（發(fā)電行業(yè)）》，就將電力作為碳減排的首期適用對象。在“生態(tài)文明建設”陸續(xù)寫入憲法和《黨章》的背景下《電力法》有必要在立法目的部分體現(xiàn)其環(huán)保面向。

 

為此，修改后的《電力法》可以將立法目的界定為：為了保障和促進電力事業(yè)發(fā)展，推動能源轉(zhuǎn)型，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)電力行業(yè)市場化經(jīng)營，并維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者合法權益，制定本法。其中，“保障和促進電力事業(yè)發(fā)展”是總括性目的；“推動能源轉(zhuǎn)型，保護生態(tài)環(huán)境”和“實現(xiàn)電力行業(yè)市場化經(jīng)營，并維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者合法權益”是工具性目的，分別對應此次電力改革的環(huán)保取向和效率取向。

 

《電力法》具體制度的構建

 

培育競爭性市場的法律路徑

 

電力競爭性市場機制構建的核心任務是對輸電業(yè)壟斷結(jié)構的認可與輸電業(yè)反競爭行為的規(guī)制。同時，為了消除市場機制所附帶的地區(qū)歧視傾向，需要賦予電力供應方以強制締約義務，即在電力需求方要求締約時，電力供應方負有普遍服務義務。

 

為此，可以在《電力法》第三章“電力生產(chǎn)與電網(wǎng)調(diào)度”中構造如下法條：

 

輸電業(yè)由國有資本壟斷經(jīng)營，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應當規(guī)劃、興建與維護全國電力網(wǎng)絡；

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)不得兼營發(fā)電業(yè)或售電業(yè)，且與發(fā)電業(yè)或售電業(yè)不得交叉持股；

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)保障電網(wǎng)公平無歧視開放，對于符合國家規(guī)劃和標準的發(fā)電業(yè)者要求與其電力網(wǎng)互聯(lián)時，不得拒絕；

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應當履行普遍服務義務，保障公民獲得無歧視的電力供應服務。政府對因承擔普遍服務義務造成虧損的企業(yè)予以合理補償或政策優(yōu)惠。

 

根據(jù)電力使用性質(zhì)的不同，可以將電力的使用分為生存型用電和發(fā)展型用電。前者是指以普通居民和公用事業(yè)為主的以生活、生存和公共服務為主旨的用電需求，后者是指以工業(yè)企業(yè)為主的以盈利為目標的用電需求。雖然電價市場化改革是此次電力革命的核心議題，但是生存型用電的電價仍然應當由政府定價。

 

在必要性方面，電力首先是一種公共服務，其次才是一種商品。電力供給不僅關系到個人基本生活，而且事關社會的穩(wěn)定運行，市場定價所附帶的電價波動可能造成社會動蕩。為此，保障電價的相對穩(wěn)定就成為政府應當承擔的公共服務職責。

 

在可行性方面，據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2017》的數(shù)據(jù)，中國生活能源消費共50099萬tCE，僅占全國能源消費總量436000萬tCE的11%。理論上講，政府承擔針對生存型用電的保底供電責任并無太大的執(zhí)行難度網(wǎng)。

 

有鑒于此，可以在《電力法》第五章“電價與電費”中設置如下法條：

 

電力市場的價格實行市場定價和政府定價相結(jié)合的原則，政府定價實行分時電價和階梯電價；

 

符合國家規(guī)定的電力用戶可以向發(fā)電企業(yè)直接購電或者通過售電市場根據(jù)公平競爭原則購買電力；

 

供給普通居民與公益用電，電價應當由國務院物價行政主管部門根據(jù)成本加合理收益原則進行確定。

 

打造環(huán)保型電力的法律路徑

 

完善電力發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價制度

 

作為負責任大國和碳排放大國，我國積極通過發(fā)展可再生能源來實現(xiàn)碳減排承諾。然而，由于可再生能源全額收購、補貼等制度的存在，各地方政府紛紛將可再生能源作為GDP競賽的新引擎，加上電網(wǎng)消納能力和社會用電需求的不足，最終造成電力供給過剩的問題。為了從源頭規(guī)避電力投資過熱或投資不足，應當在《電力法》第二章“電力規(guī)劃與建設”中完善電力發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價制度，通過中立的第三方評估能源監(jiān)管部門起草的電力發(fā)展規(guī)劃，確保電力供需均衡和清潔能源的穩(wěn)定供應。

 

為此《電力法》第10條可以修改為：

 

電力管理部門應當根據(jù)國家能源政策、區(qū)域環(huán)境狀況、電能供需等因素編制電力發(fā)展規(guī)劃，在規(guī)劃草案上報審批前，應當組織進行環(huán)境影響評價，并向?qū)徟娏Πl(fā)展規(guī)劃的機關提供環(huán)保主管部門審查通過的環(huán)境影響報告書。

 

推動清潔能源的供給與使用

 

《電力法》可以在新設的“清潔能源開發(fā)與使用”章節(jié)構造如下法條，以推動清潔能源的供給與使用：

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應當加強電網(wǎng)建設，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能技術，提高可再生能源的消納能力；

 

電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)應當負責執(zhí)行電力調(diào)度業(yè)務，在確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的情況下，應當優(yōu)先并網(wǎng)、調(diào)度可再生能源電力；

 

鼓勵用戶自愿認購具備可再生能源綠色電力證書的電力。

 

近年來，可再生能源并網(wǎng)爭議不斷，理論上講，優(yōu)先并網(wǎng)是可再生能源經(jīng)營主體的一種行政法上的利益。當電網(wǎng)調(diào)度機構沒有正當理由，違背法律確立的優(yōu)先并網(wǎng)規(guī)則不予并網(wǎng)時，《電力法》應當賦予可再生能源經(jīng)營主體提起復議或訴訟的權利。

 

構建電力公眾參與制度

 

近年來各國電力行業(yè)的另一個新生主題是終端用戶的參與。以往，終端用戶一直處于被動消費的狀態(tài)，不關心、不了解、不參與電力的生產(chǎn)、輸送和銷售環(huán)節(jié)，對電價等重要事項也無發(fā)表意見的權利。當下，各國立法者都致力于為終端用戶提供更多的參與機會，使其能夠?qū)η鍧嶋娏Α㈦妰r等做出回應。這一變化一方面基于公民民主意識的增強，另一方面則是源于公眾對氣候變化和生態(tài)環(huán)境的關切。未來電力行業(yè)的發(fā)展，將離不開政府、行業(yè)和消費者之間的互動和協(xié)作。

 

現(xiàn)行《電力法》鮮有公眾參與的規(guī)定，為此，應當構建電力公眾參與制度：

 

電網(wǎng)經(jīng)營者應當建設公開透明的電網(wǎng)調(diào)度信息網(wǎng)絡平臺，依法披露電網(wǎng)信息，實現(xiàn)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)與相關企業(yè)、電力消費者的信息互動與咨詢共享；

 

電力管理部門核定公益電價、審議一定規(guī)模以上的電力企業(yè)并購等事項，應當召開有專家學者、社會組織以及公眾參與的聽證會。

 

05

 

代結(jié)語：《電力法》的“瘦身”

 

《電力法》是電力建設、生產(chǎn)、輸送和使用的基礎性法律，越能維持其電力基礎法的“純潔性”，越能保障其實效性。然而，現(xiàn)行《電力法》一些規(guī)定僭越了這一準則，擠占到其他部門法的調(diào)整范圍。更為關鍵的是，這些侵入其他部門法的法律規(guī)定存在設計缺陷，出現(xiàn)與其他部門 法相沖突的情形，最終導致《電力法》的“越權”條款在實踐中被“冷落”。這一現(xiàn)象在《電力法》法律責任部分尤為明顯。

 

《電力法》第60條規(guī)定了電力運行事故的電力企業(yè)民事責任，但是其無過錯責任適用情形是“電力運行事故”，而《侵權責任法》第73條將電力運行事故分為高壓觸電和低壓觸電事故，該法規(guī)定電力企業(yè)僅對高壓觸電事故承擔無過錯責任。同時，根據(jù)民法原理，過錯分為故意和過失。《民法通則》與《侵權責任法》均規(guī)定電力事故中受害人“故意”是免責事由，然而《電力法》籠統(tǒng)規(guī)定“過錯”是免責事由，從而減輕了電力企業(yè)的擔責范圍。

 

又如《電力法》第72條規(guī)定電力管理部門是竊電的主管部門，然而《用電檢查管理辦法》等多規(guī)定公安機關負責查處竊電行為。實踐中，電力管理部門由于受人員配備、查處權力等方面的限制，查處竊電效率低下，所以供電企業(yè)發(fā)現(xiàn)竊電行為，往往根據(jù)下位法規(guī)定直接向公安機關報案，導致上位法被“冷落”。

 

筆者認為，電力侵權雖具有特殊性，但仍然屬于民事糾紛，沒有必要放在以構建競爭性電力市場和綠色電力為主旨的《電力法》中。同時，盜竊電力的行為在《刑法》等法律法規(guī)中己有否定性評價，而且基于電力管理部門的能力所限，《電力法》賦予電力管理部門查處竊電行為的規(guī)則設計也缺乏實效性。因此，將竊電行為的法律規(guī)制交由其他專門的部門法將更具可操作性。

 

總之，《電力法》修改既要根據(jù)構建電力競爭性市場和促進環(huán)保型電力的功能取向創(chuàng)設規(guī)則，同時，對于與功能取向無關，且與其他部門法交叉或沖突的條款《電力法》應當予以刪減。

 

文章來源 I《中國人口 • 資源與環(huán)境》

 

2019年第29卷第1期

 

原標題:中國能源革命的法律表達：以《電力法》修改為視角（下）