20世紀90年代以來，金磚四國（巴西，俄羅斯，印度，中國）在世界政治和經濟領域方面發揮著日漸深遠的作用。巴西，俄羅斯，印度在政治、經濟、法律、文化方面與我國有眾多的相同之處，其工業化變革的時間與現狀也各有特點，對于處于電力體制改革暨電力市場化改革初期的我國具有很強的類比及借鑒作用。

 

 

 

俄羅斯的電力市場化改革進程特點鮮明，甚至可以用“激進”這個詞來形容。2008年7月1日，俄羅斯統一電力系統公司（RAO）暫停運營，電力行業被完全拆分重組，形成發電、輸電、配電、銷售、調度和交易管理等相互獨立運營的企業。此外，俄羅斯政府鼓勵在電網中引入私有資本投資，最終實現發輸配售以及調度和管理等各個環節相互獨立的目標。

 

俄羅斯電力市場化改革采用“循序漸進”的原則進行。在改革初期，以國內經濟較為發達的地區作為電力市場化改革項目的試點，暫以15%的總發電量通過電力批發市場進行交易；隨后在2006年新頒布的電力批發市場和零售市場交易規則的指導下，逐步提高電力批發市場的交易量，以10%～15%的總發電量作為電力市場交易量提高的單位，每年增加1個單位的電力市場電量交易比例。2011年開始，實現除居民用電以外的所有電量都通過自由交易的方式進行，并在2014年推出居民用電的相關交易規定。然而，俄羅斯政府在2010年對電力法進行修訂，以保證政府對電力市場具有一定的控制權。

 

 

巴西私有化工業較為發達，水電資源比較豐富且電網輸送距離較長，巴西電力市場化改革的方案具有與其經濟結構、電源結構相適配的突出特點。1993年第8631號法令的頒布開啟了巴西的電力市場改革的歷程。巴西的電力體制改革主要涵蓋兩部分：一是隨著國民經濟的快速增長和人民生產生活水平的不斷提高，巴西的用電需求迅速增長，迫切需要新的投資來增加發電能力和擴展電網建設。電網建設資金缺乏的問題使得巴西不得不將電力行業向私有資本開放，允許外資企業以項目融資方式進入市場(通常以Build Operate Transfer，簡稱BOT形式)，這一措施成功解決了巴西擴展發電能力和電網建設資金短缺的問題，改變了巴西電力工業的困境。二是由于巴西水電資源豐富，是發電的主導電源類型并且具有輸電距離長的特點，因此巴西必須選擇與自身國情相適應的電力市場模式。

 

在國家經濟政策發生巨變的環境下，為適應國際競爭，巴西開展了以國有電力企業私有化為指導思想的電力市場化改革。巴西政府于1993年頒布的第8631號法案奠定了巴西電力體制改革的基礎，該法案規定對電價實行價格上限管制，并且允許電力公司提高售電價格來提高經濟收入。在1995年發布的第8987號法案（“租讓法”）中規定，允許所有公共服務行業競標建設，同年的9074號法案規定電力的發電和配電部分對私有資本開放，私人資本可直接建設發電配電設施。此外，超過10兆瓦容量的大電力用戶可直接與電力公司或獨立電力生產商進行交易，巴西國有電力公司壟斷的局面至此被終結。1996年開始，電力公司大范圍私有化的過程陸續不斷的在巴西各地區進行，期間共有27家私有電力公司和26家州立電力公司成立，直接促使巴西的全國電力批發市場的形成。美國、法國、西班牙、葡萄牙等外資企業主要通過項目融資（BOT）的方式進入巴西電力市場，投資規模以中小型發電站為主。巴西電力工業私有化過程的三個階段如表所示。

 

 

印度電力市場改革于20世紀90年代開展。在改革之前，印度由各州具有壟斷性質的國家電力局（SEB）向用戶提供電力供應服務。為了打破壟斷，1991年印度開始進行電力市場化改革，頒布了以《電力法2003》（ Electricity Act2003）和《國家電力法和目錄電價》（ National Electricity Policy and the Tariff Policy）為代表的綱領性法案。改革的目標是通過打破國家電力局的壟斷，在發輸配電環節并引入私人資本投資建設，從而解決電力行業資金不足、供電不足、電力服務質量差等問題。

 

目前印度的發輸配售各個環節均引入了私人資本以提高市場競爭水平。在發電方面，中央政府性企業、地方政府性企業以及私有資本企業均占有一定比例的發電市場份額。在輸電方面，印度的國家、區域和邦級電網三級輸電系統分別由不同層次的電力企業管理，跨區或區域內跨邦的電力交易由國家電網管理，邦內電網業務由邦級輸電公司進行管理。在配電方面，在每個邦內有數家配電公司，配電公司可以是政府擁有也可由私人資本投資成立。在調度方面，國家和區域調度中心為國家電網公司所有，進行國家和區域級輸電網的調度，而邦級調度中心歸屬于邦電力公司或電力局，進行邦內電網的調度。在交易機構方面，印度的交易機構是獨立運行的，擁有印度能源交易所（IEX）和印度電力交易所（PXIL）兩個交易所，主要負責跨邦交易。

 

 

縱觀國外的電力市場化改革的歷史，雖然各具特色，但可以總結出一些具有共性的結論。

 

電力市場改革需要完善的頂級設計。從世界各國電力市場化改革的發展和現狀來看，這些國家電力市場化改革政策能夠落地并取得實效的根本原因在于堅持了以中央政府為引導，實施頂層設計，規劃政府的轉型功能、產業結構調整、市場建設、電價市場化、監管規則和相關法律法規的總體步驟和配套措施，形成合理、正確的改革步驟。各利益主體充分參與頂層設計，政府也積極聽取了利益各方的訴求，最后達成基本一致并立法推進，改革過程中阻力相對較小，執行力很強。中央政府在改革過程中需要始終有著一定的控制力，在改革中出現問題時及時調整改革方向和正確應對，確保政策執行的有效性和可操作性。

 

電力市場化改革需要完善的法律保障。總結世界各國在電力市場改革方面的成功經驗，可以看出在電力市場改革之前各國都先進行了詳細的磋商和調查，先立法再改革，先試點再展開。由此說明制定一個完整和成熟的法律監督體系能夠規范市場行為和保證市場有序運行，是確保電力市場化改革成功的關鍵步驟之一。電力工業是關系國民經濟的重要支柱產業，電力市場化改革更是電力工業蓬勃發展的必經之路。因此，改革措施越重要，就需要越多法律上的保護和授權，改革過程必須嚴格按照法律程序進行，以確保所有改革措施都是在法治法規的前提上進行。健全的法律、法規能夠保障改革政策的持續性和合規性，保障電力市場化改革的有法可依和有法必依，能夠維護市場的公平、公正和有序競爭。

 

電力市場化改革需建立起與我國國情互相適應的電力市場機制。目前，世界各國有許多不同的電力市場模式，這些市場模式都是與該國國情和發展階段緊密相連且互相適應的。因此在電力市場化改革進程中，除了要充分考慮各國的實際情況，還要考慮如何提高整個產業的經營效率，從而促進電力工業的可持續發展。美國以天然氣為代表性的清潔能源占國內發電容量的50%以上，如何大規模促進可再生能源發展的市場機制是美國電力市場建設的一個重要趨勢。英國通過四次具有里程碑意義的電力市場改革，表明即使電力市場改革的目標是既定的，電力市場體系規則也是不斷發展的，需要在市場的運作實踐過程中不斷地發現問題和糾正問題。典型新興國家巴西更是因為本國以水電為代表的可再生能源占本國發電容量90%以上且水電遠離負荷中心，必須依靠長距離傳輸的特點，從而選擇了與本國源荷分布結構和能源類型相適應的特點鮮明的電力市場化模式。總之，在確定電力市場模式，進行電力市場化改革時需要遵守以下原則：一是電力市場模式應與國家電力源荷分布狀況以及電力市場改革階段相適應。二是要確保市場在健全的法制監管體系下有秩序的運行。三是制定競價模式時應充分考慮市場主體可能出現擾亂市場秩序的行為，防止發電公司和電力用戶濫用市場力或投機行為的出現以規避市場風險。四是市場模式的確定應有利于國內電力工業的科學協調和可持續發展。

 

 

2015年作為落實中發[2015]9號文政策的元年，電力市場從原有的計劃管理模式逐步向完善的市場化模式過渡。在電力市場化改革初期，各省各區政府在制定和頒布相應的交易規則時充分考慮了本省的實際情況，以及改革過程中平穩過渡和政策具有實際可操作性的特點，如根據各省實際情況組建了不同所有制的省級電力交易中心，根據國家能源局頒布的《中長期電力交易基本規則（試行）》和各省源荷結構，制定了適用于本省實際情況的交易規則。雖然這符合中國電力市場建設初期的基本要求，但仍存在許多不完善和不成熟的地方，隨著電力體制改革的推進和電力市場改革的深入，電力市場必將繼續成熟和完善。

 

 

健全完善電力市場體系應在具有中國社會主義特色的客觀經濟規律的指導基礎上，堅持可持續發展，發展低碳節能經濟，鼓勵市場主體參與市場交易，打破跨省跨區交易壁壘，不加歧視地放開電網，從而促進市場競爭水平的提高。電力體制改革改變了電網公司的傳統盈利方式，以往通過購買和銷售電力來獲取中間差價的盈利方式將不復存在。傳統盈利方式的改變將使得電網公司進行內部業務創新，找準自身定位，發展多樣化的服務業務，對電力市場體系進行優化，從而擴大市場規模，保障電網公司能夠獲取合理的收益。

 

 

科學透明的獨立輸配電價體系改變了電網公司傳統的盈利模式，還原了電力商品屬性，明確了輸配許可證的成本核算方法，建立了成本約束和激勵機制。按照“成本加合理收益”的收入原則，應對電網公司允許的收入和不同電壓水平的輸配電價格進行核定，防止電網公司壟斷價格現象的再次出現，并明確電力相關政府性資金和居民用戶的交叉補貼，實現價格透明化，收益合理化。最后進行信息披露，公開接受社會輿論的監督，防止權力腐敗現象的滋生和蔓延。對于國家的電網企業而言，這將是機遇與挑戰并存的一次重大改革。在未來以市場為導向的運營模式中，電網公司將打破壟斷，與發電公司和電力用戶一起培育市場。市場越健全，競爭越充分，電網的發展空間就會越大，資本效率的發揮程度就會更高。

 

 

建立健全電力交易中心治理結構，完善電力市場交易規則和相關的監督管理法律法規以及制度，充分考慮社會市場主體各方的意見及監督作用，按照“平穩起步，有序推進，相對獨立，依規運行，依法監管，保障公平”的原則，促進交易機構標準化運作。積極推進電力交易機構股份制改造和相對獨立的標準運作，構建開放、透明、功能齊全的電力交易平臺，提供規范、可靠、高效的電力交易服務。逐步完善電力市場交易機制，形成以中長期交易為主，以現貨市場為補充的電力市場交易機制，同時完善輔助服務市場機制，與電能量市場有機結合，形成體系完善、引導市場往良好方向發展的電力市場體系。通過以點帶面的過程，首先進行電力現貨市場試點工作，然后再擴大現貨市場范圍，達到穩步前進的要求。同時，建立功能完善的電力市場交易技術支撐系統，完善信息發布、界面設計、交易平臺管理等環節的系統建設。

 

 

繼續探索和完善電力對社會資本的開放電力銷售業務，培育電力銷售競爭主體，使電力用戶可以自由選擇供電方，提高電力銷售服務質量。鼓勵銷售主體對業務模式和服務內容大膽創新，鼓勵社會資金參與電力銷售方面的改革，參與增量配送網絡的建設和運營，形成高競爭水平的電力市場體系，提高能源利用效率水平，保障電網的安全性和可靠性。探索售電公司參與以建筑能效評估、建筑節能改造為代表的綜合節能增值服務和以智能家居、高級計量基礎設施( advanced metering infrastructure， AMI)為代表的智能電網條件下的增值服務。

 

 

建立優先發電和優惠購電系統，規范和完善市場交易的市場價格調整機制，對新能源或清潔能源機組發電給予一定的保障和優先發電權，對于需求側響應用戶或調峰、儲能用戶給予一定的購電優惠。鼓勵各市場主體簽訂中長期合約，規避市場價格波動帶來的風險。水電、核電、風電、太陽能等清潔能源應受到國家規劃的保障予以優先發電。有序放開跨省輸電計劃，引入市場交易競爭機制，使得跨省區域跨區域輸電計劃將逐步過渡到優先發電計劃和有序實現直接交易相結合，通過市場優點彌補固定輸電電量計劃的不足，促進跨省跨區的電量交易機制的形成。鼓勵電力用戶不再執行目錄電價，通過電力市場交易來實現資源的合理配置同時促進競爭，提升市場化水平和降低電量價格。除優先購電和優先發電外，鼓勵發電企業的其他上網電量由市場主體通過雙邊協商、掛牌交易等手段確定，通過逐步提高市場電量比例，擴大市場規模來促進市場競爭水平，建立蓬勃有活力的能源經濟發展生態。按照循序漸進的原則，在電力市場體系更加完善和成熟的時候，除上網電價和公益性電量以外的所有發電量的銷售價格都將向市場主體放開。

 

本文刊載于《中國電力企業管理》2019年02期，甘凌霄、丁江橋供職于貴州電網有限責任公司電力交易中心，朱靈子供職于貴州電網有限責任公司電力調度控制中心

 

原標題:典型國家電改對我國電力市場建設的啟示