持續(xù)改革電價(jià)形成機(jī)制，助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展

——電價(jià)改革40年回顧與展望

改革開放40年以來(lái)，我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，電價(jià)改革功不可沒(méi)。筆者作為從業(yè)二十余年的電價(jià)改革親歷者，深切感受到在每個(gè)電價(jià)改革關(guān)鍵階段，電價(jià)改革決策者和執(zhí)行者以勇于擔(dān)當(dāng)?shù)恼斡X(jué)悟、高度負(fù)責(zé)的專業(yè)精神、直面問(wèn)題的非凡勇氣，成功推出并實(shí)施了一系列重大改革政策，干一項(xiàng)、成一項(xiàng)，保障了電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增長(zhǎng)的電力需求。相比世界各國(guó)，我國(guó)電價(jià)改革基本沒(méi)有走彎路、回頭路，以顯著低于發(fā)達(dá)國(guó)家的電價(jià)提供了接近發(fā)達(dá)國(guó)家的供電保障能力、電力普遍服務(wù)水平和清潔電能供給能力，并有力助推電力市場(chǎng)化改革。

一、電價(jià)改革在各個(gè)歷史時(shí)期都發(fā)揮了關(guān)鍵性作用

回顧歷史，電價(jià)形成機(jī)制承載著各方利益訴求，影響著電力行業(yè)發(fā)展格局，改革難度最大、爭(zhēng)議最多。通過(guò)充分聽取各方意見、反復(fù)醞釀解決方案，試點(diǎn)探索、總結(jié)推廣，我國(guó)電價(jià)改革實(shí)現(xiàn)了“邁小步、不停步”，不僅有效化解了當(dāng)前電價(jià)矛盾，也為未來(lái)深化電力體制改革奠定了基礎(chǔ)。改革進(jìn)程大體分為五個(gè)階段。

第一階段：完全管制定價(jià)時(shí)期(1978—1985年)，核心是穩(wěn)定電價(jià)、穩(wěn)定供應(yīng)。這個(gè)時(shí)期，我國(guó)剛剛經(jīng)歷文革，百業(yè)待興，電力工業(yè)發(fā)輸配售電一體、裝備差、可靠性低、缺電嚴(yán)重、發(fā)展資金不足。為確保寶貴的電力資源用到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“刀刃”上，電價(jià)政策在穩(wěn)定總體價(jià)格水平基礎(chǔ)上，持續(xù)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)提高電力使用效率：引入國(guó)際普遍采用的兩部制電價(jià)，激勵(lì)用戶提高用電負(fù)荷率，扭轉(zhuǎn)了用電效率過(guò)低局面;出臺(tái)功率因數(shù)調(diào)整電費(fèi)辦法，促進(jìn)無(wú)功就地補(bǔ)償;推廣具有分時(shí)功能的電表，試點(diǎn)峰谷電價(jià)、季節(jié)電價(jià)，促進(jìn)削峰填谷。通過(guò)一系列“組合拳”，發(fā)用電效率效益均顯著提升，有力支撐了改革開放初期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

第二階段：還本付息電價(jià)時(shí)期(1985—1997年)，核心是鼓勵(lì)投資、保障需求。80年代中期起，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，各地均出現(xiàn)了嚴(yán)重的“發(fā)展等電”問(wèn)題。為調(diào)動(dòng)各方辦電積極性，特別是鼓勵(lì)社會(huì)資本投入到電力行業(yè)，政府放松上網(wǎng)環(huán)節(jié)價(jià)格管制，引入“還本付息電價(jià)”，核定能夠覆蓋融資成本、保障協(xié)議利潤(rùn)的上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)。還本付息電價(jià)政策的實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量辦電積極性，地方自籌和利用外資籌集的電力建設(shè)資金占比顯著提升，促進(jìn)了電力工業(yè)快速發(fā)展，緩解了供求矛盾。1985—1997年，全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量增加2.92倍、發(fā)電量增加2.76倍，同時(shí)我國(guó)電力企業(yè)管理水平也得到較大提升。

第三階段：經(jīng)營(yíng)期電價(jià)時(shí)期(1997—2002年)，核心是避免價(jià)格過(guò)快上漲，擴(kuò)大需求。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，我國(guó)電力需求矛盾有所緩和，為調(diào)整電價(jià)政策提供了窗口期。上網(wǎng)電價(jià)方面，進(jìn)一步突出投資主體的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，將還本付息電價(jià)改為經(jīng)營(yíng)期電價(jià)，按經(jīng)營(yíng)期統(tǒng)籌考慮運(yùn)營(yíng)成本、稅金與合理利潤(rùn)，既有利于引導(dǎo)投資，又抑制電價(jià)水平過(guò)快上漲。銷售電價(jià)方面，實(shí)施了農(nóng)電“兩改一同價(jià)”改革，將農(nóng)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)成本在城鄉(xiāng)用戶中共同分?jǐn)偅瑢⒅稗r(nóng)村普遍度電1元以上的價(jià)格降低到0.56元左右，極大提高了農(nóng)村地區(qū)安全可靠經(jīng)濟(jì)用電水平，為后續(xù)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)騰飛提供了電力保障。

第四階段：標(biāo)桿電價(jià)時(shí)期(2002—2014年)，核心是事前定價(jià)、鼓勵(lì)清潔能源發(fā)展。2002年。國(guó)務(wù)院出臺(tái)《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)〔2002〕5號(hào)文)，電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了全面的廠網(wǎng)分開、主輔分離。2005年，《電價(jià)改革辦法》印發(fā)，燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制由事后定價(jià)改為事前核定標(biāo)桿電價(jià)，顯著提升了投資效率。隨后，標(biāo)桿電價(jià)推廣到風(fēng)電、光伏、核電、生物質(zhì)發(fā)電等領(lǐng)域，“一廠一價(jià)”歷史終結(jié)。出臺(tái)了征收可再生能源電價(jià)附加和上網(wǎng)電價(jià)退坡相結(jié)合的補(bǔ)貼制度，極大地促進(jìn)了我國(guó)可再生能源的發(fā)展。至當(dāng)前，我國(guó)新能源裝機(jī)(含風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電)已超越水電，成為第二大電源;太陽(yáng)能裝機(jī)已接近風(fēng)電;西藏、青海、四川清潔能源裝機(jī)占本地電源總裝機(jī)比例超過(guò)80%。

第五階段：新一輪電力改革時(shí)期(2015年至今)，核心是輸配電價(jià)改革和降低用能成本。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)9號(hào)文)，確定了“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”的改革基本路徑以及“放開兩頭、管住中間”的體制框架。三年來(lái)，我國(guó)電價(jià)工作按照9號(hào)文要求，建機(jī)制、推改革，成效斐然。一是形成了完整的輸配電價(jià)體系。先后印發(fā)跨區(qū)專項(xiàng)輸電工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)、地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價(jià)辦法，構(gòu)建了科學(xué)的獨(dú)立輸配電價(jià)制度體系，核定了各級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)水平，適用于所有類型的電力市場(chǎng)化交易。輸配電價(jià)改革成為我國(guó)首個(gè)全面完成的電力體制改革專項(xiàng)任務(wù)。二是有序放開發(fā)用電價(jià)格，市場(chǎng)形成價(jià)格比例快速提升。推動(dòng)上網(wǎng)、銷售環(huán)節(jié)政府定價(jià)快速向市場(chǎng)定價(jià)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了電力資源優(yōu)化配置。2017年，國(guó)網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)市場(chǎng)交易電量達(dá)12095億千瓦時(shí)、占售電量的31.3%，預(yù)計(jì)2018年市場(chǎng)交易規(guī)模將超過(guò)14000億千瓦時(shí)。三是以較低電價(jià)水平滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)電力需求。2016年以來(lái)，國(guó)家通過(guò)降價(jià)、減稅、清費(fèi)、市場(chǎng)化等方式，年減輕用戶用能成本超3000億元。2018年實(shí)施的“一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”政策，進(jìn)一步降低了中小微商業(yè)企業(yè)用電負(fù)擔(dān)，有力改善了營(yíng)商環(huán)境。近日，世界銀行發(fā)布2019年世界營(yíng)商環(huán)境報(bào)告中指出，我國(guó)“獲得電力”指標(biāo)位列全球第14名，總體上已達(dá)到主要發(fā)達(dá)國(guó)家水平。