持續(xù)改革電價形成機制，助力經(jīng)濟社會高質量發(fā)展

——電價改革40年回顧與展望

改革開放40年以來，我國電力工業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，電價改革功不可沒。筆者作為從業(yè)二十余年的電價改革親歷者，深切感受到在每個電價改革關鍵階段，電價改革決策者和執(zhí)行者以勇于擔當?shù)恼斡X悟、高度負責的專業(yè)精神、直面問題的非凡勇氣，成功推出并實施了一系列重大改革政策，干一項、成一項，保障了電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展，滿足了經(jīng)濟社會日益增長的電力需求。相比世界各國，我國電價改革基本沒有走彎路、回頭路，以顯著低于發(fā)達國家的電價提供了接近發(fā)達國家的供電保障能力、電力普遍服務水平和清潔電能供給能力，并有力助推電力市場化改革。

一、電價改革在各個歷史時期都發(fā)揮了關鍵性作用

回顧歷史，電價形成機制承載著各方利益訴求，影響著電力行業(yè)發(fā)展格局，改革難度最大、爭議最多。通過充分聽取各方意見、反復醞釀解決方案，試點探索、總結推廣，我國電價改革實現(xiàn)了“邁小步、不停步”，不僅有效化解了當前電價矛盾，也為未來深化電力體制改革奠定了基礎。改革進程大體分為五個階段。

第一階段：完全管制定價時期(1978—1985年)，核心是穩(wěn)定電價、穩(wěn)定供應。這個時期，我國剛剛經(jīng)歷文革，百業(yè)待興，電力工業(yè)發(fā)輸配售電一體、裝備差、可靠性低、缺電嚴重、發(fā)展資金不足。為確保寶貴的電力資源用到國民經(jīng)濟發(fā)展的“刀刃”上，電價政策在穩(wěn)定總體價格水平基礎上，持續(xù)推動結構性改革，促進提高電力使用效率：引入國際普遍采用的兩部制電價，激勵用戶提高用電負荷率，扭轉了用電效率過低局面;出臺功率因數(shù)調整電費辦法，促進無功就地補償;推廣具有分時功能的電表，試點峰谷電價、季節(jié)電價，促進削峰填谷。通過一系列“組合拳”，發(fā)用電效率效益均顯著提升，有力支撐了改革開放初期經(jīng)濟社會發(fā)展。

第二階段：還本付息電價時期(1985—1997年)，核心是鼓勵投資、保障需求。80年代中期起，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，各地均出現(xiàn)了嚴重的“發(fā)展等電”問題。為調動各方辦電積極性，特別是鼓勵社會資本投入到電力行業(yè)，政府放松上網(wǎng)環(huán)節(jié)價格管制，引入“還本付息電價”，核定能夠覆蓋融資成本、保障協(xié)議利潤的上網(wǎng)電價、銷售電價。還本付息電價政策的實施，充分調動了社會力量辦電積極性，地方自籌和利用外資籌集的電力建設資金占比顯著提升，促進了電力工業(yè)快速發(fā)展，緩解了供求矛盾。1985—1997年，全國發(fā)電裝機容量增加2.92倍、發(fā)電量增加2.76倍，同時我國電力企業(yè)管理水平也得到較大提升。

第三階段：經(jīng)營期電價時期(1997—2002年)，核心是避免價格過快上漲，擴大需求。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國電力需求矛盾有所緩和，為調整電價政策提供了窗口期。上網(wǎng)電價方面，進一步突出投資主體的經(jīng)營責任，將還本付息電價改為經(jīng)營期電價，按經(jīng)營期統(tǒng)籌考慮運營成本、稅金與合理利潤，既有利于引導投資，又抑制電價水平過快上漲。銷售電價方面，實施了農(nóng)電“兩改一同價”改革，將農(nóng)網(wǎng)經(jīng)營成本在城鄉(xiāng)用戶中共同分攤，將之前農(nóng)村普遍度電1元以上的價格降低到0.56元左右，極大提高了農(nóng)村地區(qū)安全可靠經(jīng)濟用電水平，為后續(xù)村鎮(zhèn)經(jīng)濟騰飛提供了電力保障。

第四階段：標桿電價時期(2002—2014年)，核心是事前定價、鼓勵清潔能源發(fā)展。2002年。國務院出臺《電力體制改革方案》(國發(fā)〔2002〕5號文)，電力工業(yè)實現(xiàn)了全面的廠網(wǎng)分開、主輔分離。2005年，《電價改革辦法》印發(fā)，燃煤機組上網(wǎng)電價形成機制由事后定價改為事前核定標桿電價，顯著提升了投資效率。隨后，標桿電價推廣到風電、光伏、核電、生物質發(fā)電等領域，“一廠一價”歷史終結。出臺了征收可再生能源電價附加和上網(wǎng)電價退坡相結合的補貼制度，極大地促進了我國可再生能源的發(fā)展。至當前，我國新能源裝機(含風電、太陽能發(fā)電)已超越水電，成為第二大電源;太陽能裝機已接近風電;西藏、青海、四川清潔能源裝機占本地電源總裝機比例超過80%。

第五階段：新一輪電力改革時期(2015年至今)，核心是輸配電價改革和降低用能成本。2015年，中共中央國務院下發(fā)《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)9號文)，確定了“三放開、一獨立、三強化”的改革基本路徑以及“放開兩頭、管住中間”的體制框架。三年來，我國電價工作按照9號文要求，建機制、推改革，成效斐然。一是形成了完整的輸配電價體系。先后印發(fā)跨區(qū)專項輸電工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級電網(wǎng)、地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的定價辦法，構建了科學的獨立輸配電價制度體系，核定了各級電網(wǎng)輸配電價水平，適用于所有類型的電力市場化交易。輸配電價改革成為我國首個全面完成的電力體制改革專項任務。二是有序放開發(fā)用電價格，市場形成價格比例快速提升。推動上網(wǎng)、銷售環(huán)節(jié)政府定價快速向市場定價轉變，促進了電力資源優(yōu)化配置。2017年，國網(wǎng)公司經(jīng)營范圍內市場交易電量達12095億千瓦時、占售電量的31.3%，預計2018年市場交易規(guī)模將超過14000億千瓦時。三是以較低電價水平滿足經(jīng)濟社會電力需求。2016年以來，國家通過降價、減稅、清費、市場化等方式，年減輕用戶用能成本超3000億元。2018年實施的“一般工商業(yè)電價平均降低10%”政策，進一步降低了中小微商業(yè)企業(yè)用電負擔，有力改善了營商環(huán)境。近日，世界銀行發(fā)布2019年世界營商環(huán)境報告中指出，我國“獲得電力”指標位列全球第14名，總體上已達到主要發(fā)達國家水平。