編者按

 

近年來，可再生能源已成為我國新增電力的主力，但期間我國水電、風電、光伏發電的送出和消納問題開始顯現。雖然各方已積極協調解決限電問題，并取得了一些效果，但可再生能源電力消納長效機制缺失。國家發改委、國家能源局日前印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，標志著業內呼吁已久的可再生能源電力配額制終于落地，有望讓目前嚴峻的可再生能源消納形勢出現大改觀。

 

 

 

5月15日，國家發改委、國家能源局聯合印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（下稱《通知》）。至此，經歷三輪公開意見征求，可再生能源電力配額制塵埃落定。

 

根據《通知》，各省級能源主管部門牽頭承擔“消納責任權重”落實責任；消費側市場主體，即售電企業和電力用戶協同承擔消納責任，其中，售電企業指各類直接向電力用戶供/售電的電網企業、獨立售電公司、擁有配電網運營權的售電公司（簡稱“配售電公司”，包括增量配電項目公司），電力用戶包括通過電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業；電網企業承擔經營區消納責任權重實施的組織責任。各承擔消納責任市場主體的售電量和用電量中，農業用電和專用計量的供暖電量免于消納責任權重考核。

 

 

《通知》提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，核心是確定各省級區域的可再生能源電量在電力消費中的占比目標，即“可再生能源電力消納責任權重”。

 

國家能源局新能源司有關負責人表示，消納責任權重的測算綜合考慮了各省（自治區、直轄市）可再生能源資源、全社會用電總量、國家能源規劃和年度計劃、全國重大可再生能源基地建設情況和跨省跨區輸電通道的資源配置能力等因素。

 

上述負責人以2019年最低消納責任權重的確定為例，向記者介紹了其中遵循的主要原則：“一方面，基于分省的2018年底可再生能源累計裝機容量、年發電量和棄水棄風棄光等情況（水電按照當地平水年份的年利用小時數下浮10%進行測算），再計入2019年新增可再生能源發電裝機容量，預測2019年本區域的可再生能源發電量。另一方面，依據已投運的跨省跨區輸電線路運行情況和輸電能力，已有的可再生能源跨省跨區送受電協議或省區政府間框架協議，以及對2019年新投運跨省跨區輸電線路的輸電能力預測，計算相關區域2019年跨省跨區送出或受入可再生能源電量。最后，將上述本地生產消納的以及跨區域凈受入的可再生能源預測電量轉化為消納責任權重對應的電力消納量，與各省級行政區域全社會用電量的比值即為2019年該區域的最低消納責任權重。激勵性非水電消納責任權重按照最低非水電消納責任權重上浮10%計算，激勵性總量消納責任權重為激勵性非水電消納責任權重與水電按照當地平水年份的年利用小時數發電量對應消納責任權重之和。”

 

 

按照《通知》，各承擔消納責任的市場主體以實際消納可再生能源電量為主要方式完成消納量，同時可通過兩種補充（替代）方式完成消納量。一種是向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額完成的可再生能源電力消納量，雙方自主確定轉讓（或交易）價格。另一種是自愿認購可再生能源綠色電力證書，綠證對應的可再生能源電量等量記為消納量。

 

“我們都希望相應的市場主體可以通過真正消納可再生能源電量來完成消納責任權重，這其中包括從電網企業和發電企業購入的可再生能源電量，以及自發自用的可再生能源電量。此外，保障機制也給出了其他補充和替代選項。”上述負責人指出，北京電力交易中心、廣州電力交易中心負責對消納量轉讓進行業務指導。各省級行政區域內的消納量轉讓原則上由省級電力交易中心組織，跨省級行政區域的消納量轉讓由北京電力交易中心和廣州電力交易中心組織。而對于綠愿認購，需要遵照綠證自愿認購的相關政策執行。

 

 

《通知》強調，省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，國家按省級行政區域監測評價。

 

對此，上述負責人進一步解釋稱，對消納責任權重完成情況的監測評價和考核分為兩個層次。第一個層次為對各類承擔消納責任的市場主體完成消納量情況的考核，由所在省級能源主管部門會同經濟運行管理部門負責，并負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對逃避消納社會責任且在規定時間內不按要求進行整改的市場主體，依規列入不良信用記錄，納入失信聯合懲戒。第二個層次為對省級行政區域的消納責任權重完成情況，以及國家電網、南方電網對所屬省級電網企業消納責任權重組織實施和管理工作，由國務院能源主管部門進行監測評價；各省級能源主管部門會同經濟運行管理部門對省屬地方電網企業、配售電公司以及未與公用電網聯網的擁有自備電廠企業的消納責任實施進行督導考核。對省級行政區域消納責任權重完成情況主要通過公布監測評價信息的方式提醒省級行政區域改進相關工作，并將有關監測評價信息作為對其能耗“雙控”考核的依據。

 

此外，上述負責人強調，目前《通知》所附的各省（自治區、直轄市）2018年消納責任權重意在讓各省級能源主管部門對照開展自我核查，2019年模擬運行并對市場主體進行試考核。自2020年1月1日起，將全面進行監測評價和正式考核。

 

 

 

 

過去的十年間，我國可再生能源發展取得了非凡成就，推動了我國清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設，由過去主要依靠煤炭等傳統化石能源向包括水電、風電、太陽能、核電、天然氣等多種能源在內的清潔化方向轉變。

 

 

消納保障機制中采用“可再生能源消納責任權重”替代了在2018年文件編制過程中三次征求各方面意見稿以及原有國務院和國家發改委、國家能源局發布的相關文件中使用的“配額”名稱，充分體現了各類承擔消納責任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責任的政策初衷。

 

從全球促進可再生能源發展的措施來看，主要分為三個方面：一是制定可再生能源發展戰略目標，明確可再生能源在未來能源轉型中的地位。二是制定支持可再生能源產業化發展的經濟激勵政策，如招標、固定電價、固定補貼和稅收減免等。三是制定強制性可再生能源市場份額政策，既“可再生能源消納責任權重”。

 

上世紀90年代至今，全球范圍目前共有100多個國家或聯邦州（省）實施了強制性可再生能源市場份額政策。美國、英國等電力市場成熟的國家均普遍采用強制性市場份額政策促進可再生能源開發利用。國外強制性市場份額政策體系主要以電力市場為基礎，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性的市場份額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現強制性市場份額完成量的流轉。可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。從實施效果來看，強制性市場份額政策對可再生能源發展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續發展的長效機制。

 

與國外不同，我國可再生能源電力消納保障制度建立的初衷并非解決可再生能源發展經濟代價的疏導和分攤，而是解決可再生能源電力的消納問題。為落實可再生能源優先利用法定要求，依法按省級行政區域對電力消費規定應達到的可再生能源消納責任權重，對各類直接向電力用戶售電的電網企業、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業的市場行為進行引導。通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。在總體目標和市場化思路方面，消納保障機制與當前的電力體制改革、電力市場建設是一致的。可再生能源電力消納保障機制總思路就是在電力市場化交易的總體框架下，通過市場化方式，促進可再生能源本地消納，實現可再生能源跨省區大范圍內優化配置，促使電力系統的運行機制、資源配置、運行區域為滿足權重目標而進行強制性調整，確保可再生能源電力的市場消納，為可再生能源的持續性發展提供制度性保障。

 

 

我國針對消納保障機制的研究和探索已經開展多年，作為重要的能源政策，其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協調難度大。消納保障機制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨省跨區可再生電力消納涉及到省級電網企業和同等級消納區域政府之間的協調及協商。政策實施效果具有一定的不確定性和不可預見性。這與僅需單獨依靠區域自身強化管理、調整經濟結構、推進技術進步、優化能源結構即可實施完成的節能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實消納，因此需要在電力的發、輸、配、用等環節建立物理網絡聯系，并在同一時間完成。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務也不相同。

 

可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平，促進可再生能源消納作為政策目標之一，因此從政策設計上對政府能源主管部門、電網企業、電力用戶等各類主體的責任進行了明確規定。各省級人民政府能源主管部門牽頭負責本區域的消納責任權重落實，牽頭組織相關單位制定本省級行政區域的消納實施方案。為了確保消納實施方案及相關措施得到省級政府及有關部門的支持，實施方案報請省級政府批準后執行。省級電網企業及電力交易機構在技術體系上比較容易實現消納的組織實施工作，因此承擔消納的組織實施責任，以省級政府批準的消納實施方案，組織各市場主體通過各種方式消納可再生能源電量。

 

國務院能源主管部門對各省級行政區域消納責任權重完成情況進行監測評價，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責任權重的省級行政區域予以鼓勵。省級能源主管部門負責對承擔消納責任的市場主體進行考核，負責督促未履行消納責任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯合懲戒。

 

 

實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發展全面進入“平價”階段的必要措施。目前消納保障機制實施的法律和政策基礎已經具備，時機也已成熟，業界普遍期望消納保障機制成為貫徹落實能源生產和消費革命戰略，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發利用的重要舉措。

 

一是促使各省級相關部門把完成消納責任權重作為能源發展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發利用量，自覺抑制化石能源電力建設，切實調整能源生產和消費結構。二是促使電網企業把接入和消納可再生能源電力作為電網建設和運行的重要任務，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區域。三是推動可再生能源電力集中式與分布式同步發展，特別是能源消費量大的東部區域更加重視本地可再生能源及分布式能源發展，推動形成新型能源開發利用方式。

 

可再生能源電力消納實施方案為地方能源主管部門根據自身資源、環境、經濟、社會發展的實際狀況差異化履行消納責任和發展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網企業具體組織各類承擔消納責任的市場主體實際消納可再生能源電量，并配套輸配電設施建設。

 

市場主體可通過替代方式完成消納責任權重。一是通過電力交易中心，向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額消納量，雙方自主確定轉讓價格。二是通過綠證交易平臺，自愿認購可再生能源電力綠色電力證書，綠證對應的可再生能源電量等量計為消納量。消納量轉讓和自愿認購綠證兩種替代方式并行不悖，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責任權重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責任權重考核和非水電可再生能源電力消納責任權重考核。具體操作過程中，市場責任主體可根據兩種方式的經濟性進行自主選擇。下一步，綠證核發范圍、價格體系等綠證政策將根據消納保障機制實施情況適時調整完善，進一步確保兩者的有序銜接。

 

各省級能源主管部門應將消納責任權重納入本區域能源發展規劃并作為重要發展指標。鼓勵各區域制定超過最低消納責任權重的可再生能源消納目標。國家能源主管部門將消納責任權重完成情況，作為各省可再生能源發展規劃實施情況評估的重要依據。

 

（作者系國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任、國家可再生能源中心副主任）

 

原標題:可再生能源電力配額制出臺