電網經營企業輸電阻塞管理的法律風險及其防范

2019-10-11 09:00:32 大云網　點擊量：評論 (0)

摘要采取市場化手段對輸電阻塞進行管理已經成為電力市場建設和電力市場改革的重要內容。電網經營企業以及附屬的電力系統運行機構和持有股權

摘要

采取市場化手段對輸電阻塞進行管理已經成為電力市場建設和電力市場改革的重要內容。電網經營企業以及附屬的電力系統運行機構和持有股權的電力市場運營機構均是輸電阻塞管理及其法律規制的重點對象，有可能出現因違反法定或約定的輸電阻塞管理義務而承擔相應的法律責任。文章認為，需要對其承擔的法律責任進行識別，甄別其法律風險源，并依法采取防范措施，同時必須建構輸電阻塞管理及對與輸電阻塞管理有關主體行為進行規制，以維護其自身合法權益和保障電力系統安全穩定可靠運行及推動電力市場建設。

（來源：電力法律人茶座 ID：dlflrcz 作者：陳錦，李新民等）

電網每條線路上允許通過的有功潮流絕對值存在安全限值，即所謂輸電容量極限（transmission capacity limit）（我國稱為“電網輸送能力極限”），如果制定的發用電計劃導致該條線路上有功潮流的絕對值超出限值，即出現輸電阻塞（transmission congestion）的現象。在傳統發輸配售電一體化模式下，輸電阻塞僅僅是電力企業內部的生產運行問題，不涉及其他利益主體，沒有被單獨考慮和顯現出來，亦無需采取市場化的手段進行管理，監管機構也就沒有必要對其予以單獨監管。

廠網分開、競價上網以及電力直接交易等市場機制引入之后，因為電力交易主體多元，交易范圍擴大，交易對象選擇更加自由，電力市場交易合同需要剛性執行，輸電阻塞的管理逸出單一電力企業的管理疆域，使得原本已存在的輸電阻塞問題顯性地表現出來，輸電阻塞管理必然與電力調度剝離而成為需要進行專門規制的領域。

《關于推進電力市場建設的實施意見》明確提出通過市場化的手段解決必要的輸電阻塞問題。由于現行立法和政策等規范性文件幾乎均以發輸配售傳統模式為體制基礎，需要借鑒成熟電力市場國家輸電阻塞管理及其規制的成功經驗，探索市場化的阻塞管理方法，同時對阻塞管理實施主體及被管理主體的行為進行法律規制。現有的公私法律制度不能提供有效的制度供給，有必要通過制定新法或對既有法律制度進行修訂，以建構專門的規范體系。

電網經營企業居于電力系統的樞紐地位，是電力體制進一步深化改革的重點對象，其具體實施和執行輸電阻塞管理，理所當然成為輸電阻塞管理法律規制的最為重要的受規制主體。無論其在實施和執行輸電阻塞管理過程中，作為與其他受規制主體享有平等地位的商事主體，還是在接受輸電阻塞管理法律規制的受規制主體，均不可避免地出現違反約定或法定的公私法義務而承擔公司法律責任的風險。因此，如何合理設定電網經營企業在輸電阻塞管理及其法律規制制度中的義務，以及如何防范可能出現的公私法律風險，對于維護其自身合法權益，保障電力系統安全穩定可靠運行，促進和推動電力體制進一步深化改革均具有重要意義。

建構輸電阻塞管理體系及其

法律規制的必要性分析

采取市場化手段對輸電阻塞進行管理已經成為電力市場建設和電力市場改革的重要內容，有市場必然會出現市場失靈，從而需要通過規制對市場失靈進行矯正。建構輸電阻塞管理體系及對與輸電阻塞管理有關主體行為進行規制的法律制度的必要性主要體現在以下兩個方面：

是克服和解決輸電阻塞

產生的消極影響的需要

輸電阻塞的消極影響是顯而易見的：

第一，造成節點之間的電能量交換受限，威脅電網的安全性和可靠性，進而影響電網經營企業的效益，因阻塞帶來的電價風險損害發電企業的發電收益。

第二，可能明顯改變發電公司在電力市場中的競爭地位，造成某些受限區域的發電商具有較大的市場力，擾亂電力市場的公平競爭秩序。

第三，為解決輸電阻塞，滿足區域中的電力電量平衡和保證系統安全，必須改變原來的發電計劃，不得不調用阻塞區內的高價機組以滿足區內負荷的需要，必然產生阻塞費用，增加了電力系統的整體運行成本，導致社會整體福利降低。

第四，輸電阻塞會使部分交易合同無法完全履行或交割，產生交易量的削減和電價的調整，影響用戶的用電需求和利益，還在一定程度上降低了市場的流動性，制約電力市場建設。

第五，可再生能源發電項目與傳統的化石能源發電項目不同，其通常遠離負荷中心、集中接入，或分布于電力網絡的末段，因其具有間歇性和不穩定的特性，會使電力網絡表現出不同的潮流特征，足額配置輸電容量會使成本增加。在出現輸電阻塞問題且不能有效解決時，可再生能源發電上網將面臨困境，尤其是隨著其發電成本不斷降低，國家財政補貼逐步退出，將與傳統發電處于平等競爭的地位，輸電阻塞問題無疑會阻礙可再生能源發電的發展。

第六，我國目前的電力市場交易基本以省內交易為主，而跨省、跨區域乃至全國范圍內的電力交易是電力市場的發展方向，省間和區域間出現輸電阻塞，會阻礙更大范圍內統一的電力市場建設。

現行管理制度無法徹底解決

輸電阻塞及其法律規制問題

輸電阻塞及其技術管理將直接影響電力系統的安全，以及買賣各方已經達成的電量交易合同的履行，同時對整個電力系統的規劃與投資也起著引導作用。而目前我國的輸電阻塞管理基本由電力調度交易機構主導和支配，輸電容量的測算和評估缺乏明晰標準，阻塞管理的方法和手段不夠透明（包括輸電阻塞成本分攤和盈余分配），對輸電管理行為本身更是缺乏有針對性的監管。

輸電阻塞管理法律規制制度的核心內容分為兩大部分：一是對電力調度機構輸電阻塞管理標準、程序等方面的法律規制；二是對承擔輸電阻塞管理法律規制職責的行政機關在實施阻塞管理監管行為的強制性規范。而我國目前在這兩方面的法律制度均存在供給不足或缺位的問題。

建構輸電阻塞管理法律規制制度首先必須明確區隔其與已經建立的各種公私規范之間的關系，即解決是否單獨建構的必要性問題。我國目前已經建立起比較完善的中長期電力市場的規制制度。對輸電阻塞管理法律規制與相關電力市場監管制度的調整邊界進行清晰區隔的目的在于厘清不同法律制度的調整對象，避免法律規則之間的重疊、沖突和冗余，突出和體現輸電阻塞管理法律規制的重點和核心，減少被監管主體的負擔，節約立法資源，形成邊界清晰、結構合理、協調統一的電力市場監管法律制度。

根據輸電阻塞的產生原因、管理技術手段以及電力行政管理及監管制度，輸電阻塞管理及其法律規制制度與現行的電力發展規劃制度、“一法三條例”（指《電力法》和《電力調度管理條例》、《電力設施保護條例》、《電力供應和使用條例》）、輸電電價監審等法律、法規及電力系統安全穩定導則、電力交易規則和電力交易合同等技術規范、市場規則等具有一定的相關性，但均無法替代輸電阻塞管理及其法律規制制度。

電網經營企業在輸電阻塞管理

及其法律規制的公私法義務

電網經營企業在電力系統中的特殊地位決定了必然由其承擔具體負責實施和執行輸電阻塞管理的職責，同時由全資、控股和參股電力交易中心組織電力市場交易。《關于推進電力市場建設的實施意見》第五點第八條中的“阻塞管理”僅原則性地規定了電力調度機構在輸電阻塞管理中的基本義務，即“公布電網輸送能力及相關信息，負責預測和檢測可能出現的阻塞問題，并通過市場機制進行必要的阻塞管理。因阻塞管理產生的盈利或費用按責任分擔”，實際上，其與其他輸電管理參與主體之間基于法律和電力交易合同需要承擔一系列公私法律義務。

電網經營企業的義務

電網經營企業即輸配電服務提供商，從服務的方式上看，輸電服務主要分為兩大類：點對點服務和網絡服務。

點對點服務是指電能的輸入點和輸出點固定的輸電服務，這一類服務一般靠雙方合同予以保證。網絡服務是指電能的輸入和輸出不固定，允許用戶改變電能的輸入點或輸出點，甚至改變輸電計劃。隨著我國電力市場的逐步開放，發電和供電市場隨之放開，由以前電力生產企業和電網經營企業共同負責輸電服務分離成為輸電服務的管理及輸電費用的收取由國家電網公司負責。

對于輸電服務提供商而言，他的權利是通過提供輸電服務而向用戶收取一定的輸電服務費。根據《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（以下簡稱“電改9號文”）及配套文件精神，輸配電價的核定應該基于“準許成本加合理收益”的原則，并向社會公開，接受社會監督。其義務主要有以下幾個方面：

除不可抗力因素外，應保證輸電通道的可用及輸電服務的可靠，即保證系統安全穩定運行；

電網的擴建應根據網絡阻塞情況，綜合考慮，以社會利益最大化為目標，提高效率；

對市場主體提供公平的輸配電服務和電網接入服務；

服從電力調度機構的統一調度，建設、運行、維護和管理電網配套技術支持系統；

按規定披露和提供信息。

電力系統運營機構的義務

電力系統運營機構為承擔輸電阻塞技術經濟管理的實施主體，負責執行市場交易計劃、在電力系統正常和事故情況下的運行調度，實現電力系統的有功和無功實時平衡，保證電力系統的安全、穩定、經濟運行。從系統運營機構的定義可以看出，其最重大的責任就是保障電力系統的安全穩定運行，因此擁有安排所有發電機組發電計劃、調度電網運行以及調度可中斷負荷需求的權利。

根據“電改9號文”配套文件《關于推進電力市場建設的實施意見》的表述，電力調度機構的基本義務是按規定公布電網輸送能力及相關信息，負責預測和檢測可能出現的阻塞問題，并通過市場機制進行必要的阻塞管理。負責預測和檢測可能出現的阻塞問題。具體而言，其義務主要有以下幾個方面：

按調度規程實施電力調度，負責系統實時平衡，確保電網安全；

向電力交易機構提供安全約束條件和基礎數據，配合電力交易機構履行市場運營職能；

負責安全校核；

合理安排電網運行方式，保障電力交易結果的執行，若因電力調度機構自身原因造成實際執行與交易結果偏差時，電力調度機構應承擔相應的經濟責任；

在保證電網安全穩定運行的前提下，應提高系統運行經濟性，盡量避免輸電阻塞；

按規定披露和提供電網運行的相關信息。

電力市場運營機構的義務

電力市場運營機構是指負責電力市場運作（包括交易組織與交易計劃制定、計量與結算、市場信息發布與管理等）的機構。在我國當前電力市場改革過渡時期，市場運營機構即指電力交易中心。其權利與義務主要包括以下幾個方面：

組織各類交易，負責交易平臺建設與運行維護；

擬定電力交易實施細則；

編制交易計劃；

負責市場主體的注冊管理；

提供電力交易結算依據（包括但不限于全部電量電費、輔助服務費及輸電服務費等）及相關服務；

監視和分析市場運行情況；

建設、運營和維護電力市場交易技術支持系統；

按規定披露和發布交易信息。

其中交易機構編制交易計劃應考慮調度機構提供的安全約束條件及基礎數據，不可隨意編制；提供電力交易結算依據應該包含阻塞費用的收取和阻塞盈余的分配；監視市場運行情況，應包括市場主體為謀取阻塞收益通過串謀等措施而造成的網絡阻塞。

特別指出的是，由于現階段電力系統運營機構附屬于電網經營企業，其義務和責任均直接歸屬于電網經營企業，只是電力市場運營機構的義務和責任間接導引至作為全資、控股和參股股東的電網經營企業。

電網經營企業輸電阻塞及其法律規制的公私法法律風險及其防范

電網經營企業在輸電阻塞管理及其法律規制可能面臨的法律風險包括兩類：

一類是民事法律風險。即在對輸電阻塞進行技術和經濟管理過程中，因其違反電力交易合同的約定義務或者實施侵權行為而對遭受損害的他方當事人承擔民事法律責任的風險。

一類是行政法律風險。即因在對輸電阻塞進行技術和經濟管理過程中，因其違反有關輸電阻塞管理法律監管的行政性法律、法規和其他規范性文件的規定，而被有權行政機關予以行政處罰，承擔行政法律責任的風險。因此，識別兩類不同法律風險的風險源，并采取有針對性的防范措施，對于電網經營企業至關重要。

電網經營企業可能面臨的

民事法律風險及其防范

電網經營企業在輸電阻塞管理中可能面臨的民事法律風險主要是因其違反與發電企業、用戶（含售電公司）訂立的三方購售電協議，與發電企業訂立的并網協議約定的合同義務和法定合同義務而承擔違約責任的風險，以及違反有關輸電阻塞管理的法律規定侵犯發電企業、用戶（含售電公司）及其他第三人的財產和人身權益而承擔侵權損害賠償責任的風險。

違約責任風險識別

以原國家電監會和國家工商總局編制的大用戶直購電協議和并網協議為例，違約責任主要如下：因未能準確核定可用輸電容量，導致不能執行或完全執行電力交易合同、輸電服務的違約責任；未按用電管理規定和技術規范運行和維護有關用電設施，導致輸電容量不能執行或完全執行電力交易合同、輸電服務的違約責任；未按約定向用戶提供用電負荷、用電計劃等信息，導致輸電容量不能執行或完全執行電力交易合同、輸電服務的違約責任；未按約定準確核定輸電阻塞盈余或成本，以及盈余分配或成本分攤的違約責任。

侵權責任風險識別

基于現行有關法律，侵權責任主要如下：因輸電阻塞管理實施過程違反有關規定而侵犯發電企業、用電人基于購售電和輸電服務協議以外的人身和財產權益；侵占、挪用輸電阻塞盈余資金而侵犯有關主體的財產權益。

基于前述違約責任和侵權責任的分析，電網經營企業防范民事法律風險的主要措施無外兩類。一類是全面適當履行購售電和輸電協議約定及有關法律規定的義務，堅決杜絕違約行為和侵權行為的發生；另一類是在發生違約或侵權行為時，采取如下法律手段：一是盡快采取減損措施，避免損失的擴大，縮小責任范圍，降低責任程度。二是收集掌握對方違約和存在過錯的證據，對抗對方的索償請求。

電網經營企業

行政法律風險及其防范

電網經營企業在輸電阻塞管理過程中可能面臨的行政法律風險，集中表現在電網經營企業違反行政法規而被有關行政機關課以行政強制措施和予以行政處罰的風險。電網經營企業可能面臨的被加以行政強制措施和予以行政處罰是電力行業行政主管部門作為行政執法主體對實施了或者正在實施或者違法行為的電網經營企業，根據法定和正當程序，進行調查取證并依法對其人身、財產和行為予以限制、禁止或給予最終處罰，并在其不履行行政處理決定時申請司法機關或依法自行強制執行而承擔的不利法律后果。

由于我國現行法律并未明確規定輸電阻塞管理法律規制制度，電網因違法輸電阻塞管理的法定義務可能面臨的行政法律風險最多只能參照違反電力市場運行規則、拒絕公平開放電網、不按照電力市場運行規則組織交易。但上述三種違法行為并不必然因實施輸電阻塞管理而引起，因此，參照執行違反行政法定的基本原則，需要通過修法予以明確。

電網經營企業行政法律風險的防范思路有三種：

第一，嚴格遵守法定的行政義務。相對于私法上的約定和法定義務而言，因電網經營企業應當履行的行政法的義務限于法定義務較為清晰明確，在法無明文禁止時盡可為之。因此，電網經營企業僅需嚴格遵守輸電阻塞管理的法定義務（前提是存在清晰明確的法定義務），即可實現防范行政法律風險的目的。

第二，要求行政主體保障并充分行使申辯、陳述和要求聽證的權利。行政主體在行政執法實施程序中充分保障行政相對人的申辯、陳述的權利是行政法的基本原則。在行政主體擬做出停產停業、處以較大數額的行政罰款和吊銷許可證等較為嚴重的行政處罰，應當保障行政相對人申請舉行聽證的合法權利。因此，電網經營企業在行政處理程序中應當基于事實和法律，充分行使申辯、陳述和申請聽證的權利，避免行政主體做出不利的最終的行政處理決定、

第三，依法申請行政復議或提起行政訴訟。一旦認為行政主體及其具體執法人員的行政行為做出的行政強制措施和行政處理決定侵害了自身合法權益，應當積極尋求行政主體內部（行政復議、行政賠償）和/或司法救濟（行政訴訟），避免受到違法行政處理決定的終局損害。

? 本文作者：陳錦，李新民，盛大凱，門小文，均就職于國網冀北電力有限公司。陳錦：一級法律顧問，高級經濟師；李新民：一級法律顧問，高級經濟師；盛大凱：教授級高級工程師；門小文：高級經濟師。

文章來源 I《法制與經濟》2017年第11期

原標題:電網經營企業輸電阻塞管理的法律風險及其防范