從國土資源部到自然資源部，新時代國土空間規(guī)劃必將貫徹綠色發(fā)展理念、推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過規(guī)劃體系重構(gòu)、內(nèi)容方法更新和實施機(jī)制創(chuàng)新，建立健全促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國土空間治理模式、區(qū)域開發(fā)組織體系和城鄉(xiāng)土地利用方式。

2018年3月，十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，從改革生態(tài)文明體制、推動生態(tài)文明建設(shè)出發(fā)，決定組建自然資源部，并賦予其“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)”、“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”等職責(zé)。

從國土資源部到自然資源部，新時代國土空間規(guī)劃必將貫徹綠色發(fā)展理念、推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過規(guī)劃體系重構(gòu)、內(nèi)容方法更新和實施機(jī)制創(chuàng)新，建立健全促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國土空間治理模式、區(qū)域開發(fā)組織體系和城鄉(xiāng)土地利用方式。

土地利用類型與碳排放量

土地作為經(jīng)濟(jì)活動的重要要素、空間和載體，在綠色低碳發(fā)展中具有多方面重要影響。

土地利用不僅直接參與陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳排放過程，也間接影響區(qū)域碳排放水平。直接碳排放既包括土地利用/覆被變化導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)類型更替造成的碳排放，如采伐森林、圍湖造田、建設(shè)用地擴(kuò)張等，也包括土地經(jīng)營管理方式轉(zhuǎn)變所驅(qū)動的碳排放，如農(nóng)田耕作、草場退化、養(yǎng)分投入、種植制度改變等。間接碳排放是指各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放，包括聚居區(qū)的取暖、交通用地的尾氣排放、工礦用地的工藝排放等。

據(jù)專家估算，1850～1998年間，全球土地利用變化及其引起的碳排放占人類活動影響總排放量的1/3，僅次于化石燃料的燃燒。在中國，1950~2005年土地利用變化的累計碳排放量占全部人為源碳排放量的30%。

據(jù)原國土資源部組織開展的《土地利用規(guī)劃的碳減排效應(yīng)與調(diào)控研究》，在2005年前的近20年間，由于大規(guī)模植樹造林和生態(tài)退耕，中國陸地生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)為明顯的碳匯(森林吸收并儲存二氧化碳的能力)，年均碳匯水平約在1.54億~1.67億噸碳。到2005年，共計排放二氧化碳當(dāng)量63.4億噸，增長迅速。從碳循環(huán)角度來看，1980年代中國人為源排放量是陸地生態(tài)系統(tǒng)存儲的3倍;到2005年，中國人為源排放量是陸地生態(tài)系統(tǒng)存儲的10倍多，人為源碳排放增長遠(yuǎn)快于陸地生態(tài)系統(tǒng)碳吸納能力的提升，其結(jié)果是生態(tài)環(huán)境明顯惡化。

不同土地利用方式的碳排放/碳吸納差異巨大。從主要土地利用類型看，只有林地、濕地、未利用地是凈碳吸納。耕地、草地、建設(shè)用地則是凈碳排放，建設(shè)用地中，又以工礦用地的碳排放強(qiáng)度最大，交通用地次之，城鄉(xiāng)居民點用地排放強(qiáng)度最小。土地利用類型改變對碳排放/碳吸納能力影響顯著。如濕地轉(zhuǎn)變?yōu)楦亍@地、林地、草地、建設(shè)用地、未利用地，碳排放強(qiáng)度都將不同程度提高。

優(yōu)化國土空間利用結(jié)構(gòu)

建設(shè)用地碳排放強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他土地，控制國土開發(fā)強(qiáng)度就成為綠色低碳發(fā)展的根本要求。國土開發(fā)強(qiáng)度是指單位國土面積上的經(jīng)濟(jì)社會投入規(guī)模，可用建設(shè)用地占區(qū)域國土面積的比例近似地反映。

如日本、韓國將國土開發(fā)強(qiáng)度上限定為9%~10%，荷蘭定為16%。結(jié)合中國國情，國土開發(fā)強(qiáng)度一般不宜超過10%，沿海地區(qū)可以適當(dāng)提高，但也不宜超過20%。目前中國主要城市如北京、天津等均已超過這一比例，上海達(dá)46%，深圳高達(dá)50%，嚴(yán)格控制國土開發(fā)強(qiáng)度，甚至實行建設(shè)用地減量化勢在必行。

此外，按照維持生物圈碳平衡的要求，未來要實現(xiàn)碳中性的目標(biāo)，即人為排放的二氧化碳與通過人工措施吸收的二氧化碳動態(tài)平衡，可以此確定區(qū)域國土開發(fā)強(qiáng)度的適當(dāng)指標(biāo)。

其次，構(gòu)建基于低碳導(dǎo)向的國土空間組織體系，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的基本指向。從全國層面看，各地區(qū)建設(shè)用地碳排放強(qiáng)度差異很大，華北、華東最高，東北、中南和西南地區(qū)次之，西北地區(qū)最低，為此，有必要引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，促進(jìn)國土均衡開發(fā)，減少跨區(qū)域、遠(yuǎn)距離物流，防止社會經(jīng)濟(jì)總量與國土自然基礎(chǔ)之間過度失衡。從地區(qū)層面看，要著力構(gòu)建分散與集中發(fā)展相結(jié)合、多中心網(wǎng)絡(luò)型的國土開發(fā)格局，強(qiáng)化三大城市群的國際功能，加快區(qū)域性城市地區(qū)的發(fā)展，在促進(jìn)均衡開發(fā)的同時提高地區(qū)競爭力。

此外，按照綠色低碳發(fā)展要求，有必要從碳增匯和碳減排兩方面出發(fā)，調(diào)整優(yōu)化國土空間利用結(jié)構(gòu)。碳增匯方面，中國林地、濕地是具有凈碳吸納能力的兩類土地，要繼續(xù)盡可能增加;對于陡坡耕地及其他生態(tài)條件脆弱的耕地，在解決好糧食保障和農(nóng)民增收問題的前提下，應(yīng)有計劃、有步驟地安排退耕。

碳減排方面，中國建設(shè)用地的碳排放強(qiáng)度是其他土地類型碳排放強(qiáng)度的數(shù)十倍乃至上百倍，建設(shè)用地中工礦用地碳排放強(qiáng)度又顯著高于城鄉(xiāng)住宅和交通用地的排放強(qiáng)度，目前珠三角、長三角等地制造業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，工業(yè)用地占比普遍超過40%，而國際上一般只有5%~8%，因此，在繼續(xù)從嚴(yán)控制建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張的同時，要著力優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，大幅度壓縮工礦用地規(guī)模和比例。

更新國土空間治理模式

綠色低碳發(fā)展從國土空間治理出發(fā)，需要把山水林田湖草作為一個生命共同體，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合整治。

國土綜合整治，包括土地退化防治、農(nóng)村土地綜合整治、城市土地更新改造、礦區(qū)環(huán)境治理恢復(fù)、流域水土綜合整治、海岸帶治理等，一般都會增加植被覆蓋，產(chǎn)生碳蓄積效應(yīng)。但具體情況也不盡然，過度的大規(guī)模工程措施往往難以達(dá)到減排增匯效果，如一些地方城鄉(xiāng)整治中盲目采取工程措施，大拆大建、大填大挖，不僅破壞了自然景觀和傳統(tǒng)風(fēng)貌，而且造成地面固化、濕地萎縮、林木減少、生物多樣性下降，增加了碳排放，降低了碳吸納能力。

因此，未來生態(tài)保護(hù)修復(fù)要堅持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，多借用一些自然力、少進(jìn)行一些人工干預(yù)。要加強(qiáng)國土生態(tài)屏障建設(shè)，維護(hù)自然山水格局，嚴(yán)格保護(hù)鄉(xiāng)土生物棲息地，保護(hù)和恢復(fù)城鄉(xiāng)連續(xù)的鄉(xiāng)土生態(tài)環(huán)境和生物廊道系統(tǒng)，保障區(qū)域生態(tài)過程連續(xù)性和生態(tài)系統(tǒng)完整性。

同時，推動形成綠色低碳發(fā)展方式，必須加快轉(zhuǎn)變土地利用方式。要按照嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率的原則，加強(qiáng)土地資源利用全過程管理，推進(jìn)節(jié)約集約用地。

改變開發(fā)區(qū)大面積成片用地出讓模式，支持社會投資或政府國有平臺公司打造“小微園區(qū)”，集中建設(shè)多層工業(yè)廠房，推進(jìn)生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計、經(jīng)營多功能復(fù)合利用。支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地管理創(chuàng)新，合理提高容積率和建筑高度，探索工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)分割和轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、集約用地。

建立健全城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵機(jī)制，實行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的用地政策，盤活利用城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，促進(jìn)老城區(qū)、舊廠房、城中村的改造和保護(hù)性開發(fā)。結(jié)合中心城市功能疏解與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，喚醒沉睡的農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，為綠色低碳發(fā)展奠定重要基礎(chǔ)。