從國土資源部到自然資源部，新時代國土空間規劃必將貫徹綠色發展理念、推動低碳經濟發展，通過規劃體系重構、內容方法更新和實施機制創新，建立健全促進綠色經濟發展的國土空間治理模式、區域開發組織體系和城鄉土地利用方式。

2018年3月，十九屆三中全會審議通過《深化黨和國家機構改革方案》，從改革生態文明體制、推動生態文明建設出發，決定組建自然資源部，并賦予其“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復”、“建立空間規劃體系并監督實施”等職責。

從國土資源部到自然資源部，新時代國土空間規劃必將貫徹綠色發展理念、推動低碳經濟發展，通過規劃體系重構、內容方法更新和實施機制創新，建立健全促進綠色經濟發展的國土空間治理模式、區域開發組織體系和城鄉土地利用方式。

土地利用類型與碳排放量

土地作為經濟活動的重要要素、空間和載體，在綠色低碳發展中具有多方面重要影響。

土地利用不僅直接參與陸地生態系統的碳排放過程，也間接影響區域碳排放水平。直接碳排放既包括土地利用/覆被變化導致生態系統類型更替造成的碳排放，如采伐森林、圍湖造田、建設用地擴張等，也包括土地經營管理方式轉變所驅動的碳排放，如農田耕作、草場退化、養分投入、種植制度改變等。間接碳排放是指各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放，包括聚居區的取暖、交通用地的尾氣排放、工礦用地的工藝排放等。

據專家估算，1850～1998年間，全球土地利用變化及其引起的碳排放占人類活動影響總排放量的1/3，僅次于化石燃料的燃燒。在中國，1950~2005年土地利用變化的累計碳排放量占全部人為源碳排放量的30%。

據原國土資源部組織開展的《土地利用規劃的碳減排效應與調控研究》，在2005年前的近20年間，由于大規模植樹造林和生態退耕，中國陸地生態系統呈現為明顯的碳匯(森林吸收并儲存二氧化碳的能力)，年均碳匯水平約在1.54億~1.67億噸碳。到2005年，共計排放二氧化碳當量63.4億噸，增長迅速。從碳循環角度來看，1980年代中國人為源排放量是陸地生態系統存儲的3倍;到2005年，中國人為源排放量是陸地生態系統存儲的10倍多，人為源碳排放增長遠快于陸地生態系統碳吸納能力的提升，其結果是生態環境明顯惡化。

不同土地利用方式的碳排放/碳吸納差異巨大。從主要土地利用類型看，只有林地、濕地、未利用地是凈碳吸納。耕地、草地、建設用地則是凈碳排放，建設用地中，又以工礦用地的碳排放強度最大，交通用地次之，城鄉居民點用地排放強度最小。土地利用類型改變對碳排放/碳吸納能力影響顯著。如濕地轉變為耕地、園地、林地、草地、建設用地、未利用地，碳排放強度都將不同程度提高。

優化國土空間利用結構

建設用地碳排放強度遠遠高于其他土地，控制國土開發強度就成為綠色低碳發展的根本要求。國土開發強度是指單位國土面積上的經濟社會投入規模，可用建設用地占區域國土面積的比例近似地反映。

如日本、韓國將國土開發強度上限定為9%~10%，荷蘭定為16%。結合中國國情，國土開發強度一般不宜超過10%，沿海地區可以適當提高，但也不宜超過20%。目前中國主要城市如北京、天津等均已超過這一比例，上海達46%，深圳高達50%，嚴格控制國土開發強度，甚至實行建設用地減量化勢在必行。

此外，按照維持生物圈碳平衡的要求，未來要實現碳中性的目標，即人為排放的二氧化碳與通過人工措施吸收的二氧化碳動態平衡，可以此確定區域國土開發強度的適當指標。

其次，構建基于低碳導向的國土空間組織體系，是優化國土空間開發格局的基本指向。從全國層面看，各地區建設用地碳排放強度差異很大，華北、華東最高，東北、中南和西南地區次之，西北地區最低，為此，有必要引導人口和產業均衡發展，促進國土均衡開發，減少跨區域、遠距離物流，防止社會經濟總量與國土自然基礎之間過度失衡。從地區層面看，要著力構建分散與集中發展相結合、多中心網絡型的國土開發格局，強化三大城市群的國際功能，加快區域性城市地區的發展，在促進均衡開發的同時提高地區競爭力。

此外，按照綠色低碳發展要求，有必要從碳增匯和碳減排兩方面出發，調整優化國土空間利用結構。碳增匯方面，中國林地、濕地是具有凈碳吸納能力的兩類土地，要繼續盡可能增加;對于陡坡耕地及其他生態條件脆弱的耕地，在解決好糧食保障和農民增收問題的前提下，應有計劃、有步驟地安排退耕。

碳減排方面，中國建設用地的碳排放強度是其他土地類型碳排放強度的數十倍乃至上百倍，建設用地中工礦用地碳排放強度又顯著高于城鄉住宅和交通用地的排放強度，目前珠三角、長三角等地制造業比較發達的城市，工業用地占比普遍超過40%，而國際上一般只有5%~8%，因此，在繼續從嚴控制建設用地規模擴張的同時，要著力優化建設用地結構，大幅度壓縮工礦用地規模和比例。

更新國土空間治理模式

綠色低碳發展從國土空間治理出發，需要把山水林田湖草作為一個生命共同體，進行整體保護、系統修復、綜合整治。

國土綜合整治，包括土地退化防治、農村土地綜合整治、城市土地更新改造、礦區環境治理恢復、流域水土綜合整治、海岸帶治理等，一般都會增加植被覆蓋，產生碳蓄積效應。但具體情況也不盡然，過度的大規模工程措施往往難以達到減排增匯效果，如一些地方城鄉整治中盲目采取工程措施，大拆大建、大填大挖，不僅破壞了自然景觀和傳統風貌，而且造成地面固化、濕地萎縮、林木減少、生物多樣性下降，增加了碳排放，降低了碳吸納能力。

因此，未來生態保護修復要堅持保護優先、自然修復為主，多借用一些自然力、少進行一些人工干預。要加強國土生態屏障建設，維護自然山水格局，嚴格保護鄉土生物棲息地，保護和恢復城鄉連續的鄉土生態環境和生物廊道系統，保障區域生態過程連續性和生態系統完整性。

同時，推動形成綠色低碳發展方式，必須加快轉變土地利用方式。要按照嚴控總量、盤活存量、優化結構、提高效率的原則，加強土地資源利用全過程管理，推進節約集約用地。

改變開發區大面積成片用地出讓模式，支持社會投資或政府國有平臺公司打造“小微園區”，集中建設多層工業廠房，推進生產、研發、設計、經營多功能復合利用。支持新產業新業態用地管理創新，合理提高容積率和建筑高度，探索工業用地產權分割和轉讓，促進產業集群發展、集約用地。

建立健全城鎮低效用地再開發激勵機制，實行增量供給與存量挖潛相結合的用地政策，盤活利用城鎮存量建設用地，促進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發。結合中心城市功能疏解與實施鄉村振興戰略，深化農村土地制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場，喚醒沉睡的農村土地資源資產，促進城鄉一體化發展，為綠色低碳發展奠定重要基礎。