碳排放權交易(以下簡稱“碳交易”)和碳稅作為碳減排的兩種主要政策手段，在全球諸多國家和地區得到積極應用。中國作為溫室氣體排放大國和全球第二大經濟體，自2011年起在七個省市先后實行碳交易試點，取得了積極成效。在此基礎上 ，2017年底已正式啟動了全國碳排放權交易。但受覆蓋面和調控范圍限制、碳市場中價格形成機制構建難度大以及可能發生市場失靈等因素影響，僅以碳交易一種手段并不能有效解決中國碳減排的所有問題。相比碳交易而言，碳稅的覆蓋面更廣 、更為公平，且在中國國情下，開征碳稅具有立法效力更高和征收更為靈活的獨特優勢。因此，我們建議，基于現實國情及碳減排的實際需要，現階段及今后一段時期，應統籌考慮碳交易和碳稅兩種政策手段的并行和綜合應用，在進一步完善碳 交易的同時擇機開征碳稅。

進一步完善碳交易，擇機開證碳稅

在國家明確建立全國碳交易市場以及環境保護稅放棄對二氧化碳排放征收后，國內有關碳稅的研究和討論在逐步淡化。應該說，在國內碳減排政策手段的選擇中，碳交易更符合國家對多方利益綜合權衡的需要而先行了一步，但我們認為，國內在 應對氣候變化和碳減排政策的戰略選擇上，并不能因為已實施碳交易市場就放棄碳稅。基于實際國情，我們更需要擇機開征碳稅，與碳交易并行應用、協調配合。

(一)在開展碳交易的同時，中國仍有必要開征碳稅

1.單靠碳交易機制不能充分實現中國碳減排的目標

中國在2009年宣布碳排放強度到2020年降低40%到45%的目標。2014年11月12日，又在《中美氣候變化聯合聲明 》中宣布于2030 年左右二氧化碳排放達到峰值，并將努力早日達峰，到 2030 年非化石能源占一次能源消費比重提高到20% 左右的目 標。作為世界上的二氧化碳排放大國，減排任務艱巨，光靠碳交易機制難以實現這一目標。

(1)出于對政府管理能力和企業交易能力的綜合考慮，碳交易市場并不能覆蓋所有的企業和碳排放量。目前已經確定的全國碳排放交易體系啟動時首先覆蓋了電力行業中年能耗一萬噸標準煤以上的企業。發電行業納入的企業達到1700多家，排 放量超過30億噸。未來還將進一步擴展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點排放行業，預計現在的全國碳排放交易體系完全建成后所管控的碳排放量將占到全國碳排放總量的50%以上。①對于剩余近50%的二氧化碳排放量、大量 的小企業排放源，也需要有相應的調控手段。

(2)在中國市場機制發展不完善的情況下，碳交易市場存在價格失靈的可能。碳市場是基于人為設立的碳排放權而建立起的交易體系，其機制設置和運行軌跡都要遠遠比一般的商品交易市場復雜，對一國市場機制的完善程度要求更高。從近幾 年EU ETS等主要碳市場的運行結果來看，即使在歐盟等市場經濟高度發達的國家和地區，碳市場也存在著價格調控失靈的可能性。對比歐盟碳市場發展中存在的問題，在中國目前市場化程度不高的背景下，更需要充分考慮國內碳市場價格失靈的 可能性和風險問題。

(3)中國地區發展差異大，單純依靠碳市場難以有效調節各地的碳排放行為。國內各地區之間的經濟發展程度和產業結構等方面差別巨大，碳減排面臨著不同的形勢，而各地在管理能力等方面也同樣存在著差別。從碳交易試點地區情況可以看 到，由于制度設計等原因，部分地區的碳市場也面臨著碳價格調控失靈的問題，需要有更加全面的碳減排手段加以應用。

2.中國開征碳稅具有獨特的優勢

作為碳減排的兩種政策手段，碳稅與碳交易各有優缺點。相比碳交易機制而言，碳稅的覆蓋面更廣，更為公平，碳稅計量較碳交易簡單，可操作性強。同時，在中國的國情下，開征碳稅具有獨特的優勢：

(1)立法效力更高。中國作為單一制國家，相比西方國家而言，中央更具有權威性，在稅收立法上具有無可比擬的掌控力和可執行性，對市場主體的約束力也更強。開征碳稅，有助于進一步彰顯中國政府在應對氣候變化方面的決心，強化政府 對碳排放行為的調控力度。

(2)開征更為靈活。碳交易需要確定國內碳排放總量，并進行碳排放權的分配，涉及到多方利益，在未能達成一致協議前實施的難度較大，在市場運行過程中也面臨著諸多風險和不確定性。而碳稅的開征則更加靈活，可作為在較短時間內出臺 的碳減排政策選擇。同時，我國在稅制上已經具備了良好的基礎，碳稅既可以通過開征單獨稅種實現，也可以在現有的環境保護稅基礎上，新增“二氧化碳排放”的稅目。這不僅有利于減低碳稅單獨立法和實施的難度，而且可以減少為構建新稅制 體系花費的成本和時間。

3.碳稅和碳交易并行有利于揚長避短，促進碳減排目標的實現

在應對氣候變化的特定時期上，政府對于兩種政策手段的選擇上可能具有一定的傾向性。但考慮到現實中碳減排問題的復雜性以及碳減排政策的相對有效性，為了更好地應對氣候變化，全面實現碳減排目標，有必要充分認識到碳交易和碳稅可以 并行，二者的協調配合能夠發揮更大的調控作用。

無論從理論分析還是從國際社會政策選擇的傾向看，碳稅與碳交易都是可以同時運用、共存并立的。理論上，兩者應為互補關系，這種互補性主要表現在兩者的調控范圍和價格支撐上。國際政策實踐經驗也表明，在碳稅與碳交易政策的運用上， 已有較多的國家實現了兩者的并存。因此，基于中國市場機制較不完善的現實以及開征碳稅的獨特優勢，中國更需要根據實際情況同時運用碳交易與碳稅這兩種碳減排政策手段，構建二者的協調配合機制，來實現應對氣候變化和碳減排承諾，推 動綠色低碳發展和建設生態文明。

(二)合理制定碳稅制度要素，構建碳稅和碳交易的協調機制

在碳稅與碳交易并行的制度模式下，碳稅的制度設計需要慎重考慮。同時，由于制度設計等方面的原因，兩種碳減排政策的運用也可能會帶來兩種政策手段在調控范圍上的重疊，以及減排成本或負擔等方面的協調問題。相應地，也有必要通過合 理的政策設計加以協調，避免政策矛盾和沖突，協同發揮兩種政策手段在碳減排上的調控作用。

1.碳稅的制度設計建議

在沒有碳市場的情況下，碳稅應對所有的碳排放企業征收。但在國內碳交易市場已經先行建立的情況下，考慮到碳稅與碳交易之間的協調配合關系，碳稅在制度設計上則應不同于單獨征收的情況。

(1)明確限定征收范圍。在碳稅的征收范圍上，應該避免對同一排放源或企業同時實施碳交易和碳稅政策，防止造成企業的雙重負擔。因此，應該明確將納入碳交易體系的排放源或企業排除在碳稅的征收范圍之外，也就是說，碳稅的征收范圍 是碳交易體系覆蓋范圍之外的碳排放源或企業。

從全國碳市場的啟動和發展趨勢來看，目前納入碳交易的企業排放標準是年能耗一萬噸標準煤，未來還可能會逐步降低標準從而將更多的企業和碳排放量納入調控范圍。這也就意味著，碳稅的征收范圍將主要是中小企業。

(2)采用簡易計稅方式。考慮到碳稅的征稅對象主要是中小企業，為了降低征管成本和企業管理成本，碳稅應盡量采用較簡易的計稅方式。具體而言，應在企業二氧化碳排放量的確定上采用簡易的方式，直接根據化石燃料消耗量和排放系數計 算排放量和應納碳稅額，而不是分行業考慮各種特殊因素。這樣做，盡管可能存在著一定的不公平性，但有利于降低企業在核定碳排放量上的成本，以及使得稅收征管成本也能夠相應降低。

(3)合理選擇征稅環節。選擇化石能源生產環節還是消費環節征收也是碳稅制度設計上的爭議之處。在生產環節征收碳稅有助于有效控管稅源和降低征管成本，具有操作的簡便性和現實可行性。但碳稅目的是通過影響消費者行為選擇來達到減 少排放，加之我國目前的資源價格形成機制不完善，稅負難以從生產環節傳導給消費者，顯然將征收環節設置于消費環節更為合理。從既積極穩妥推出碳稅，又盡量弱化負面影響的角度考慮，可考慮在碳稅實施初期選擇化石能源開采和生產環節 征收，未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備，再將征稅環節調整為消費環節。

(4)選擇低稅率起步。考慮到我國社會經濟的發展階段，為了能夠對納稅人碳排放行為形成一定影響，同時不能過多影響中小企業的發展，碳稅應選擇從較低的稅率起步。同時，從碳交易試點情況來看，盡管目前國內部分地區碳市場的價格可 以達到每噸二氧化碳100多元，但在企業的初始配額實行免費發放的情況下，這只是企業超過配額后的碳排放的價格;如果考慮企業全部二氧化碳排放量的話，實際成本將會很低。國外已開征碳稅的國家在起步階段也多數選擇較低的稅率，其后 再根據情況提高稅率。因此，與碳市場中的碳價格相協調，碳稅不可避免地需要采用低稅率起步的制度設計，再動態進行調整。

(5)合理選擇開征時機。碳稅開征盡管會有一定難度，但國內應積極做好開征碳稅的預案，為未來開征碳稅做好充分準備。同時，還需要明確啟動碳稅計劃的具體情景，從而根據經濟社會形勢和碳市場的發展情況選擇開征時機。具體看，適合 開征碳稅的時機主要有兩種情況：

一是國內需要加大碳減排力度的情況。在國內碳交易市場全面啟動后，未來的大排放源都納入調控范圍。但隨著國內經濟的發展，未來可能需要實現更為嚴格的碳減排目標。當碳交易市場整體的減排潛力不能滿足減排目標需要時，就應考慮啟動 碳稅對小排放源進行調節。

二是碳市場失靈的情況。即在國內碳市場出現碳價格過低的情況，已經不能通過碳市場自身的良性運行發揮調控作用時，啟動碳稅，實施最低碳價格機制。

2.碳稅和碳交易協調機制構建建議

在碳稅和碳交易同時實施的情況下，需要在制度和政策上合理構建二者的協調機制，以更好地實現碳減排目標，同時避免對企業造成過重負擔。總體來看，這一協調機制應包括兩個方面。

(1)調控范圍的協調機制。如前所述，為了避免對同一排放源或企業造成雙重負擔，碳稅和碳交易的調控范圍應避免重疊。即清晰劃分碳稅與碳交易各自的調控范圍的情況下，明確規定納入碳交易體系的排放源或企業不屬于碳稅征收范圍。

考慮到部分屬于碳稅征收范圍的企業也可能參與自愿減排交易(CER)，因此，對應納碳稅的企業從碳交易市場中購買的排放量也可以給予免稅政策。

此外，在可行的情況下，還可允許符合條件的企業或排放源，如在一定的二氧化碳排放范圍內的企業，允許其自行進行選擇適用碳稅或碳交易政策。

(2)調控力度的協調機制。在碳稅和碳交易調控力度的協調機制上，主要包括兩方面的內容：

一是不同調控手段在企業成本負擔上的協調。由于碳市場所確定的碳價格存在的不確定性，這與碳稅相對確定的稅率水平(碳價格)之間可能會存在著較大差距，這就可能會導致適用不同調控政策的企業之間存在負擔不公平的問題。為構建相對 公平的碳減排成本政策環境，需要從碳交易和碳稅兩個方面的制度設計著手，實現二者在調控力度上的大體一致。一方面，在碳排放權配額的分配上，需要結合碳市場的逐步完善，通過拍賣使企業有償獲取配額;另一方面，碳稅需要根據企業配 額拍賣的價格和碳市場中的交易價格情況，作為制定碳稅稅率水平的重要參考依據，通過建立動態調整的碳稅稅率制度來協調與碳交易體系之間的負擔關系。

二是碳稅和碳交易基于調控力度的配合方式。碳稅與碳交易的另一個重要配合模式，是在國內碳市場發生失靈的情況下，即市場中的碳價格降低到很低的水平，已經無法調控企業碳排放行為時，通過碳稅起到碳價支撐作用。此時，可對碳交易體 系無法調控的碳排放和企業征收一定稅率水平的碳稅。這種情況下實施的碳稅，是利用碳稅在碳價格或排放成本上的確定性，以其稅率水平來確定排放的最低碳價格。