碳排放權交易市場是一個政府擬制的市場，依賴于法律法規(guī)的合理設計，建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場需要立法先行。對此，全國工商聯(lián)新能源商會低碳減排專委會積極組織撰寫建議內容，其核心觀點已形成專門提案，并通過全國工商聯(lián)報送全國“兩會”。

以下為提案全文：

關于《碳排放權交易管理條例》立法的建議

建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場是我國生態(tài)文明體制改革的一項重點任務，也是落實十九大報告中提出的“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”的具體措施。建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場是充分利用市場機制來控制溫室氣體排放的一項重大創(chuàng)新舉措，也是我國完成單位GDP二氧化碳排放強度目標、落實《巴黎協(xié)定》下減排承諾的有效措施之一。

全國統(tǒng)一碳排放權交易市場的構建和運行需要立法先行，確立排放交易標的的法律性質，明確交易主體的權利、義務和法律責任，落實監(jiān)管者的監(jiān)管權限。碳排放權交易立法有著現實的必要性、緊迫性和可行性。我國需盡快出臺碳排放權交易的相關行政法規(guī)，為構建碳排放權交易市場的提供法理、制度和規(guī)則依據，為碳排放權交易市場的有效運行保駕護航。

一、碳排放權交易立法的必要性和可行性

(一)構建全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場需要立法先行

基于碳排放權交易的特殊性和全國統(tǒng)一市場的復雜性，我國應盡早出臺《碳排放權交易管理條例》，通過立法將長期、基本的目標和舉措由政策上升為法律，為碳排放權交易市場提供一個穩(wěn)定的法制環(huán)境，更好地推進我國碳交易市場的發(fā)展。

本質上，碳排放權交易市場是一個政府擬制的市場，碳排放權交易一級市場依賴于法律法規(guī)的合理設計。全國碳排放權交易市場的構建和運行是一項復雜的系統(tǒng)工程，既需要對全國性碳排放權交易市場本身的全面性制度安排，同時也要考慮到不同地區(qū)、產業(yè)和行業(yè)的差異性和發(fā)展需求。成熟的碳排放權交易體系需要通過較高層級的立法，從法律上明確碳排放權交易主管部門的職責范圍，明晰參與各方的權利與義務，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，確保市場機制切實發(fā)揮作用，促進市場制度健康穩(wěn)定發(fā)展，實現控制溫室氣體排放的目標。

(二)立法效力層級較低的現狀凸顯立法的迫切性

目前，我國關于碳排放權交易的規(guī)范性文件包括了中央和地方兩個層級。除了中央的部門規(guī)章——2014年國務院發(fā)展和改革委員會頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》以外，主要是地方性政府規(guī)章和相關政策性文件。上海市、廣東省、湖北省采納的都是地方政府規(guī)章，而天津市、重慶市只有規(guī)范性文件，屬于地方性法規(guī)的只有以下兩個試點城市：深圳市人大常委會制定的《深圳經濟特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和北京市人大常委會制定的《關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作的決定》。現有的分散化、低位階地方法規(guī)及部門規(guī)章無法適應未來全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場的運行。基于我國碳排放權交易制度立法效力的現實問題，出臺全國統(tǒng)一的《碳排放權交易管理條例碳排放權交易》具有現實的緊迫性。

(三)國內試點和國外經驗的積累為立法提供了可行性

我國自2011年施行碳排放權交易試點工作以來，在借鑒國外市場實踐的基礎上，探索著中國碳排放權交易市場的構建，積累了大量的地方性經驗。目前，碳排放權交易試點出臺了碳排放權交易的工作方案和管理規(guī)范，相繼發(fā)布了碳排放權交易相關法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件;確定了碳排放權交易試點企業(yè)的范圍，公布了試點企業(yè)名單;制定了碳排放配額分配方案;搭建了碳排放權交易服務平臺，建設了碳排放信息管理系統(tǒng)、注冊登記簿系統(tǒng)和交易系統(tǒng)。已經和仍在進行的規(guī)章制定及系統(tǒng)實施等工作為未來的立法提供了寶貴的經驗，可以考慮搭建對接全國性碳排放權交易市場的立法工作。

二、《碳排放權交易管理條例》需要解決的主要問題

在制定《碳排放權交易管理條例》時，需要解決以下幾個問題，即提升立法層級、明確碳排放權的法律權屬、確認碳排放權交易主體的范圍和準入標準、堅持碳排放配額初始分配的公平性、建立統(tǒng)一的碳排放權交易監(jiān)管體系等。

三、《碳排放權交易管理條例》主要內容的建議

我國應盡快出臺《碳排放權交易管理條例》，以立法的形式確定碳排放權交易的制度目標，對碳排放許可、分配、交易、管理、交易各方的權利義務、法律責任等做出規(guī)定。

(一)明確碳排放權的法律性質

如前所述，碳排放權是一種行政許可權利，其實質在于碳的排放是對環(huán)境容量資源的使用，在法律上賦予其權利性質才能使排放者的排放行為與交易行為合法且正當。我們可以借鑒《水法》第48條第1款(33)及《取水許可制度實施辦法》第3條、第4條有關法定水權的規(guī)定(34)，在《碳排放權交易管理條例》中規(guī)定：“直接向大氣進行碳排放的單位和個人，應當按照國家碳排放許可制度的規(guī)定，向主管行政主管部門申請領取碳排放許可證，取得碳排放權。家庭生活等少量碳排放的除外。”

(二)設定碳排放主體的法定減排義務

《碳排放權交易管理條例》應該明確規(guī)定碳排放權交易納入的溫室氣體種類、行業(yè)范圍和重點排放單位確定標準，在全國范圍內統(tǒng)一標準，并結合產業(yè)政策、行業(yè)特點、碳排放管控單位的歷史排放量等因素，確定碳排放管控單位的碳排放額度，以行政法規(guī)的形式明確碳排放主體應承擔的法定減排義務。

(三)確定碳排放總量控制和配額分配方法

碳排放權交易市場的前提是排放總量的確定和配額的初始分配。在確定排放總量控制時，一是要以科學依據為基礎，合理確定我國各省市不同區(qū)域的排放總量;二是和我國做出降低碳強度減排的國際承諾相適應，還應建立不同地區(qū)年度排放量遞減機制。在配額分配方法的確定上，我國應先確立不同行業(yè)的碳排放基準，依據基準確立配額分配的免費和有償方法。同時，應注意加強排放權配額分配制度和程序的透明度和參與度，將碳排放指標分配的各個步驟、程序、環(huán)節(jié)和事項以及分配的基本原則和具體規(guī)則加以充分的公開，各地區(qū)、各企業(yè)甚至民眾都能充分參與并發(fā)表自己的意見。

(四)排放交易平臺的建立

《碳排放權交易管理條例》可以規(guī)定，依托排放交易所建立的碳排放權交易平臺，開發(fā)建立包括交易賬戶管理、交易產品管理、資金結算清算、交易信息報送等功能的交易系統(tǒng)，交易所本身雖不參加交易，但為各類市場參與主體提供碳產品的撮合成交、場地、設施、結算等服務，同時履行期貨市場一線監(jiān)管職責，監(jiān)管會員、投資者及市場其他參與者的碳期貨業(yè)務，及時發(fā)現和處理期貨違法、違規(guī)行為，防范和化解市場風險。

(五)完善監(jiān)測、報告和核查制度

真實、準確、全面的碳排放數據是建立碳排放權交易體系最重要的基礎。《碳排放權交易管理條例》應建立完善的碳排放數據報告制度，確保報告流程的規(guī)范、報告數據的質量和數據核查的獨立客觀。應加強對核證機構的監(jiān)管，規(guī)定碳排放第三方核查機構的準入制度和核查標準，明確第三方核查機構的工作程序和流程，建立核查機構評級制度、保密制度等，建立碳排放評價標準體系和監(jiān)測報告核查體系以及相應罰則等內容，規(guī)范第三方核查機構核查行為。

(六)確立碳排放權交易監(jiān)督管理機制

國家發(fā)改委應作為節(jié)能減排和溫室氣體自愿減排交易的行政主管部門，對碳排放權交易實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責用能總量、碳排放總量的核定和管理，確定交易主體范圍、碳排放額度分配方案，協(xié)調跨區(qū)域碳排放權交易工作，建立碳排放權交易管理平臺，定期發(fā)布有關交易信息，對碳排放報告與核查等碳排放權管理和交易工作進行綜合協(xié)調、組織實施和監(jiān)督管理。

(七)明確碳排放權交易各主體的法律責任

碳排放權交易的責任承擔主體主要包括碳排放權交易主體、輔助參與人及行政主管部門相關責任人員。碳排放權交易產生的法律責任一般包括民事、行政和刑事責任。