CO和CO2管理的協同效應

10月31日，生態環境部的例行發布會上，氣候司轉隸是否會削弱中國應對氣候變化工作的問題公開被提出。這一次，李高除了提醒應對氣候變化本來就是多部門協調的工作外，特別強調了應對氣候變化和污染治理的協同效應，以及生態環保系統特有的優勢多年來形成的強有力的監督體系。

不僅李高，在9月5日的發電行業參與全國碳排放權交易市場動員部署會暨培訓會上，生態環境部副部長莊國泰也表示，機構改革將應對氣候變化工作職能從發改委轉入環保部，是出于“從源頭減少化石能源消費，協同推動大氣污染防治，打通一氧化碳和二氧化碳控制”的重大考量。不過，對CO和CO2協同管理的優勢與不足，各方態度不一。“一氧化碳是污染物，二氧化碳是引起地球升溫的溫室氣體但不是污染物，這個協同效應如何發揮還有待商権。”一位電力行業資深人表示。

能源基金會低碳項目主任劉爽認為，污染物本身就是人為界定的概念，“打通一氧化碳和二氧化碳這一說法，更多是從如何將區域污染物減排和溫室氣體排放協同管理的角度出發的。

氣候變化和污染治理更難以協同的地方還在于，令行禁止、暴風驟雨式的污染治理，與需要穩定的政策環境和市場機制的低碳化進程是矛盾的。“強硬的手段恰恰是碳市場最不需要的。畢竟，一個還處在十分早期階段的碳市場，一個高度依賴政策設計的市場，更需要做好基礎建設、穩步推進，而且初始配額分配也會較為寬松，給產業調整和企業進步留下調整的時間。”上述電力行業人士解釋說。

在環境經濟學家、昆山杜克大學環境中心主任張俊杰看來，盡管環境政策可以動態調整，但法治化有更利于企業采用長效機制節能減排，企業可以在合法合規的前提下享有調整的自主空間。法治化也有利于避免政策隨決策者的喜好大起大落，“不能空氣污染被認為最重要時，空污染就成為最主要的考核指標，當氣候變化成為中美關系熱點時，氣候變化又成為一切。”

以京津冀空氣污染治理為例，督查的方式可能會導致地方政府采用短期高成本的方式達標，以避免減排任務越來越重。這樣做的代價，在2017年京津冀“2+26”城市空氣治理推行“氣代煤”“電代煤”的過程中，已有所體現。事實上，更多用市場手段而非行政命令減少二氧化碳排放已成共識。生態環境部副部長趙英民在11月于湖北調研排放權交易時表示，“實踐證明，用市場手段解決環境問題是全社會代價最小、成本最低的，同時，減排是碳市場的核心目標。”

回到CO和CO2協同治理的問題上，美國也面臨過類似的選擇。美國的氣候變化立法失敗后，最高法院對《清潔空氣法案》(CAA)進行解釋，把溫室氣體定義為污染物，這樣一來負責《清潔空氣法案》的環保署就有了管理氣候問題的職責。對于這一安排，有學者認為是無奈之舉。但在劉爽看來，國會只有立法權沒有執法權，把局地污染和碳排放“同署”同體系管理是一個優勢。

被高估同時又被低估了的碳市場

已于12月2日在波蘭召開的聯合國氣候變化框架公約第24次締約方大會(COP24)，將對未來各國控制溫室氣體排放的規則做詳細說明，以確?！栋屠鑵f定》形成的國際氣候治理新規則能落實。

巴黎的具體成果包括:在以5年為周期的自主貢獻審評機制上達成了一致，通過比較及時的盤點，動態提高氣候行動的整體強度;在減排透明度問題，發展中國家做出了一定讓步，接受自主貢獻行動可監測、可報告和可核查(MRV)，但保留一定的靈活性;本世紀末溫控1.5度～2度的目標，要求全球溫室氣體排放盡快達峰，并給“凈零排放”設定了時間表，而“凈零排放”是與減少化石能源消費向低碳經濟轉型掛鉤的，這意味著，去碳化是不可逆的時代潮流。

具體到碳市場，《巴黎協定》同意“設立機制，以減緩碳排放量以及支持可持續性發展”，同時為各43國之間自發合作實現各自的減排承諾鋪平道路。

事實上，在中國提交的自主貢獻(INDC)文件里，也把全國碳排放權交易市場建設，作為2030年碳排放達峰、單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，以及非化石能源占一次能源消費比重達到20%的措施之一。有關這市場化減排機制將如何運作，也是卡托維茲氣候大會的看點之一不過，中國提交自主貢獻文件后，有國際輿論認為，這一減排目標不夠“有雄心”，未能反映中國煤炭消費量已經在逐年下降、可再生能源裝機和電量增速領先全球的能源轉型現實，也未考慮碳市場這一市場化減排手段的潛力。

這就涉及到另一個問題，即碳市場是否減排和應對氣候變化的主要手段?我們應該如何正確看待碳市場?

2017年底起步的全國碳市場，納入了1700多家電力企業、覆蓋30億噸的排放量。僅從發電行業起步，與此前外界覆蓋八大行業的預期有一定落差，但目前從政策制定者、企業到研究機構，對碳市場以發電行業為突破口，再逐步擴大范圍、穩步推進有共識。

原因之一在于，碳市場并不是主要的減排手段，而是降低減排成本的市場化機制。

“碳排放權交易的核心，是低成本減碳，”中國電力企業聯合會專職副理事長王志軒表示，“減碳是中國能源行業轉型的主要方向，也是轉型的動力，電力行業擁抱這個趨勢。”就排放核查而言，王志軒表示，可以通過碳核查試點，建立標準化的核查方法，逐步建立起企業自證清白的機制，避免行政強制手段過多千預。

張俊杰建議碳市場能夠配套財稅改革，因為對于企業而言，減排成本提升后，稅負有必要降低，盡管企業總體稅負不變，但稅收結構改善也是進步。

事實也的確如此。對于一個火電發電量占比超過60%、燃煤發電消耗掉了44%以上煤炭的國家而言，通過降低煤炭消費總量的二氧化碳減排效果是顯著的，在沒有碳市場的情況下，中國的煤炭消費已出現了下降的趨勢。

此外，按照《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》計劃的步驟，碳市場建設工作分三階段推進:第一階段為基礎建設期，時間為一年左右;第二階段為模擬運行期，用一年左右開展發電行業配額模擬交易;第三階段為深化完善期，在發電行業交易主體間開展配額現貨交易。對發電行業而言，這意味著在2020年左右才會有正式的碳配額交易。如果是2020年，也意味著碳市場的建設節奏與國家自主貢獻減排量審核周期不匹配。

從數據看，電力行業二氧化碳排放量約占全國能源消耗二氧化碳排放量的40%左右。短期看，碳市場不會對煤電行業造成過多的成本壓力，現行電價機制下，碳價成本也不會立即傳導，也就是說，碳價機制不會立即作用于減排量，但從長期看，碳強度顯著高于基準的落后煤電機組將承受較大壓力，將因成本問題被逐出市場。

由于碳排放的收益主要體現在當下，而損失體現在未來，把燃燒化石能源產生的二氧化碳排放折算成碳的社會成本，關鍵在于如何衡量未來的價值。對于碳市場而言如果被定位于主要的減排和應對氣候變化手段，屬于高估;但如果不能看到碳市場對能源轉型和可持續發展的意義，又是低估。

“建立國家碳市場，是要用市場機制合理有效配置二氧化碳排放容量資源，”能源基金會北京辦事處總裁鄒驥對全國碳市場意義的理解是，“碳市場是支持中國經濟實現中長期低碳轉型的政策手段之一。”

中美氣候蜜月結束不動搖中國氣候意志:

為低碳發展蓄能

美國退出《巴黎協定》后，一度有悲觀的聲音認為，中美的氣候合作蜜月結束，會影響中國國內的氣候意志。

氣候變化領域有一個共識，國際氣候治理是多邊機制，但其中的雙邊機制特別是大國之間的關系，對氣候治理有不可否認的影響。

就中美而言，2017年之后是中美兩國在氣候問題上最缺乏共識的時期。特朗普當選美國總統后，中美氣候蜜月冷卻反轉。美國很快宣布退出《巴黎協定》，對外釋放國內經濟優先和美國優先的信號。作為配套政策，奧巴馬的氣候遺產開始被全面鏟除，比如，在聯邦政府官方網站和官方文件中，氣候變化、可再生能源、溫室氣體等成了敏感詞。同期，奧巴馬的氣候政策支柱也被動搖，涉及美國兩大排放主體的清潔電力計劃和公司平均燃油經濟性標準等廢止。

“美國對內對外都在去氣候化，”張俊杰注意到，“在美國國務院的組織架構里，奧巴馬時期的氣候代表處在部級位置上，特朗普上臺后，這個氣候代表相當于中國的處級位置，辦公室也挪到了國務院的一個小角落里。”

回顧過去，2013年-2017年可以說是中美氣候合作的“黃金四年”。從2013年開始，中美氣候變化合作達到了高潮，奧巴馬執政的最后三年里，中美在氣候變化領域一口氣達成了5個協定，而《巴黎協定》正是以中美合作為基礎的。而這樣的“情投意合”有著特殊的背景，當時，中國的新一屆領導集體剛剛形成，亟待尋找改善中美關系的抓手。對美國而言，奧巴馬政府執政后期，民主黨內推行氣候法案的呼聲很高，中美氣候變化問題上一拍即合，只不過中美的氣候蜜月在2017年急轉直下。

很多人認為，中美的分歧是在特朗普時期加深的，特朗普如不能連任，中美又可以重修舊好。事實上，中美在奧巴馬時期就在經貿、國際政治、軍事、外交等方面有較大分歧，只是雙方都有強烈的合作意愿，氣候變化就成了當時最好的選擇?，F實是，美國短期內返回巴黎協定希望渺茫，即便民主黨能重返白宮，也很難短期內回到奧巴馬的氣候政策。

美國退出《巴黎協定》，一大重要原因是對損害產業競爭力的擔心。其實可再生能源本身也是產業，且形成了新的利益團體，僅太陽能產業的就業已經占到了美國電力行業就業的43%。特朗普退出《巴黎協定》后，來自美國國內行業企業的反對之聲高漲，認為美國把低碳創新發展的空間留給了其他國家。多個州發表聯合聲明，表示會在州政府層面保持氣候變化政策的穩定性，保護已經崛起的低碳產業。

中國的情況也類似，依據國際可再生能源署(IRENA)發布的《2018可再生能源與就業》報告，中國和巴西、美國、印度、德國、日本一起，是全球最大的可再生能源從業人員“雇主”。據 IRENA估計，中國提供的光伏就業崗位占全球的2/3，風能就業則占全球的44%45不過，2017年中國非水可再生能源發電量占全部發電量不到8%這一數字來看，其在電力行業的重要性依然較低。2017年可再生能源發電量占全部發電量的26.5%，其中水電發電量占全部發電量的18.6%，風電發電量占全部發電量的4.8%，光伏發電量占全部發電量的1.8%，生物質發電量占全部發電量的1.2%。這同時意味著，中國發展低碳產業的潛力和空間巨大。

依據國家發改委能源研究副所長王仲穎的研究，中國化石能源將于2020年達峰，2035年前穩步下降，煤炭在發電和工業部門的能源消費比例將持續縮減，未來可再生能源經濟性將全面趕超化石能源。

變化的大國關系中，中國的氣候政策應該向何處去?

答案很清晰:在應對氣候變化和建設國內碳市場方面，中國的立場是一貫的，即應對氣候變化是中國可持續發展的內在要求，“不是別人要我們做，而是我們自己要做。

而面對中美兩國共同所處的氣候意愿低潮期，解決方法不是放棄碳市場，而是通過扎實的碳市場基礎設施建設、能力建設，做好設置基準線、確定MRV的嚴格程度以及明確違約懲罰等方式，為中國的低碳發展積蓄技術和體制能力。

“等下一輪氣候政策回歸，中國就站在有利的位置了。”