混合所有制改革是國企改革的重要突破口。目前，混合所有制改革還處于試點過程中，各地在推進混改方面實施了一系列舉措。為此，基于政策和文獻研究，提出關于混改的五個關鍵問題，并對其進行分析和提出建議，分別是：第一，首要目標是提高國有企業和國有資本的運營效率;第二，要與供給側結構性改革緊密結合，尤其是去產能和去杠桿;第三，頂層保障是從政府和國資平臺公司兩個層面建立相適應的國資管理體制;第四，著力點是營造公平市場環境和逐步放開壟斷領域;第五，切勿忽視發揮國企優勢和放大國資功能。

自十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟之后，國有企業混合所有制改革從中央到地方、從理論到實踐、從政策到執行等方面都受到了社會各界的廣泛關注。

目前，混改仍處于試點和探索階段，尚無統一模式可供參照。如何使國企的混合所有制改革進一步推進和深化，本文將從現有政策、研究和實踐中提煉出關于混改的五個關鍵問題，對其進行分析和提出建議。

明確首要目標：提高國企和國有資本的運營效率

與20世紀90年代國企改革以扭虧解困為主要目的不同，提高國有企業和國有資本的運營效率應是混改的首要目標。混改不只是產權的變動，更重要的是把民企靈活的市場機制和創新的管理理念引入國企，進而提高經營效率。唯有如此，做強做優做大國有企業和增強國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力才能有章可循。

近年來，國有企業資產總額實現了快速增長。以央企為例，從2005年的10.6萬億元增長到2016年的69.5萬億元，年均增長率達18.7%。但必須認識到，預算軟約束、內部激勵不足、所有者缺位以及政策性任務等多種因素影響著國企真正的經營效率。

混改的關鍵是要觸及國企效率偏低問題，要引入外部力量完善治理結構，營造國有股東和中小股東平等行使權利、共生共贏的環境，以提高國企的決策和經營效率，同時還要優化國企激勵機制。換句話說，混改“藥方”主要是為了醫治部分國企缺乏活力的病癥。

此外，還要防范“混合所有制失靈”。具體來說，有兩種不良后果值得警惕：一種是國資仍擁有實際控制權，包括絕對控股和相對控股，會繼續依仗壟斷優勢和強化行政壁壘，而民資則選擇“搭便車”來分享壟斷利潤，這樣的改革無實質意義;另一種是民資擁有實際控制權，會誘導國資代理人放棄監督，甚至選擇妥協合謀，從而導致國有資產流失等問題，這就對混改背景下的國資監管能力提出了更高要求。

與供給側結構性改革緊密結合

基于國企的巨大體量和重要地位，要改革我國經濟的供給結構，國企必定首當其沖。因此，國企混改必須與供給側結構性改革緊密結合，要圍繞“三去一降一補”五大任務來推進。其中尤以去產能和去杠桿為重點。

首先在去產能方面，產能嚴重過剩、庫存嚴重積壓的行業多集中在國有企業，所以去產能的重點自然也是國企。2016年，我國主要行業的去產能任務如期完成。其中，中央國企化解鋼鐵過剩產能1019萬噸，完成率141.7%，化解煤炭過剩產能3497萬噸，完成率109.9%。但這背后不容忽視的是，去產能并沒有完全發揮出市場在資源配置中的決定性作用。因此，化解過剩產能應更多地依靠市場作用，這也要求國企必須向完全的市場主體轉變。混改恰逢其時，將依托外部資本來完善國企的現代企業制度、加速市場化進程和減少政府干預。

其次在去杠桿方面，根據中國社科院的測算，截至2015年底，我國金融部門、居民部門、包含地方融資平臺的政府部門以及非金融企業部門的杠桿率分別為21%、40%、57%和156%。其中，非金融企業的高杠桿又主要集中在國企，特別是產能過剩和資本密集型行業，比如煤炭、化工、鋼鐵等。在經濟下行時，它們只能通過舉借新債來維系現有債務的利息支付和本金償還，這在進一步提高杠桿的同時還增加了系統性金融風險。很明顯，與銀行貸款、發行債券和政府補貼相比，混改能以股權形式吸納社會資本來降低杠桿率，還能助力處置“僵尸企業”，降低經濟風險。具體方式可包括債轉股、增資擴股、股權置換、資產證券化、存量資產盤活、企業間兼并重組等。

做好頂層保障：建立相適應的國有資產管理體制

市場化是國企改革的兩大愿景之一。市場經濟的快速發展對政府監管國企的能力提出了新的要求。而且，政府與國企之間不僅在產權，還在政策、人事、黨務等多方面關聯。因此，隨著混改的深入，政府亟需建立相適應的國有資產管理體制來做好頂層保障。需指出的是，一般意義上的國資管理指的是國資委的工作，但這是不完全的。本文將從政府和國資平臺公司兩個層面來論述。

首先在政府層面，1978年以來，政府對國企的管理實現了從“管工廠”到“管企業”，再到“管資產”，直至“管資本”的三次轉型。當然，最后一次轉型還未完成。國資委自2003年作為國務院直屬特設機構成立以來，在代為履行出資人職責、指導國企改革重組、推動國資保值增值等方面發揮了重要作用。

其他機構也對國企產生影響。我國的國企管理體制具有復雜性和嚴密性的特點。以央企為例，國資委、財政部、審計署、組織部、人力資源和社會保障部、全國總工會、中紀委等都會參與到國企管理。而且，各級黨委和企業黨組織在國企管理中也占據著舉足輕重的地位。

其次在國資平臺公司層面，《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出，改組組建國有資本投資、運營公司，本文統稱其為“國資平臺公司”。自2014年以來，國資委對此開展了兩批央企試點。比如，國投公司、誠通集團、國新公司改組為國有資本運營公司，神華集團、中國五礦、招商局集團、中交集團、保利集團進行國有資本運營公司試點。2017年6月，國資委副秘書長兼新聞發言人彭華崗在媒體溝通會上表示，未來央企將主要分為三類：實體產業集團、投資公司和運營公司。

在此專門介紹新加坡淡馬錫模式。作為典型的國外經驗，淡馬錫資產管理公司經常被國內官員和學者提及，認為其實現了“管資本”的要求。在我國最接近淡馬錫模式的是金融國資的匯金模式：與國資委同年成立的中央匯金投資有限責任公司，代表國家對重點金融企業行使出資人權責。匯金模式采用“財政部-匯金公司-國有金融企業”的三層架構，以出資額為限，以股權為紐帶，通過公司治理渠道行使出資人代表職責。這種國資管理模式也被上海、深圳、山東等地借鑒。但是相比新加坡，我國國企所處的行業范圍之廣、經濟體量之大和實質上承擔著政策性任務以及復雜的國情，決定了淡馬錫或匯金模式并不能完全適用。

總之，現行國資管理體制有很大程度的合理性，所以應在其基礎上完善，而不是推倒重來，以免制度成本過大。具體來說：

在政府層面，首先國資委要把出資人職責充分授權給國有資本平臺公司，同時與其做好職能上的區隔，建立起“國資委-國有資本平臺公司-國有企業”的管理架構，同時減少對國企業務的干預，讓平臺公司履行起職責，其他部門則間接通過相關政策使其貫徹政府意志，比如產業政策、公共服務等。其次，要把金融、鐵路、文化等國企納入進來，確保國資管理的整體性。