“9號文”是傳統(tǒng)電力體制的自我完善

受2008年全球金融危機(jī)的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強(qiáng)刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟(jì)形勢的變化，國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進(jìn)全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。

經(jīng)濟(jì)形勢的變化使得長期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)增速換檔的現(xiàn)實，作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實體經(jīng)濟(jì)降低用能成本上。

在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，再次推動權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計劃電量放開、市場設(shè)計與建設(shè)(內(nèi)含定價)、增量配網(wǎng)和售電市場等，力度遠(yuǎn)較集資辦電時期更大。

第二，通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現(xiàn)降價，其作用機(jī)制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機(jī)組集中，從而降低交易電價。

第三，通過獨立輸配電價理順電價傳導(dǎo)機(jī)制，并壓低輸配成本，其作用機(jī)制在于壓縮與電網(wǎng)無關(guān)的成本，一定程度上強(qiáng)化成本約束。

第四，推動去產(chǎn)能，壓縮中小機(jī)組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

第五，通過中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無效資產(chǎn)，降低杠桿率;實現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟(jì)性，降低長期平均成本。

這些改革政策按性質(zhì)大致分為四類：第一，放權(quán)的改革思路;第二，傳統(tǒng)資源配置機(jī)制的調(diào)整;第三，傳統(tǒng)資源配置機(jī)制的持續(xù)作用;第四，與電改平行的國資國企改革。這四類政策共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，但是彼此之間缺乏體制層面的聯(lián)系。

雖然本文無法展開分析這些政策的性質(zhì)、作用及效果，但仍需指出，它們與成功電力市場改革的基本規(guī)律仍有差距。

成功電力市場改革需要形成“從市場價格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制。傳統(tǒng)的資源配置機(jī)制在四個環(huán)節(jié)上都是由政府之手外生干預(yù)的，從而短長期均衡都是政府維系的，然而由于缺乏內(nèi)生平衡能力，當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢變化時，政府的政策必然捉襟見肘。

比如，當(dāng)中央層面無力調(diào)整時，放權(quán)成為自然而然的選擇，這是中國經(jīng)濟(jì)體制和國家治理基本邏輯在電力行業(yè)中的又一次作用;當(dāng)只依靠產(chǎn)業(yè)的動態(tài)平衡調(diào)整機(jī)制無法維持投資與行業(yè)平衡時，電力國資國企就需要主動做出調(diào)整。

“體制”改革的著力點

形成“從市場價格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制，需要在四個環(huán)節(jié)采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補(bǔ)充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。

第一，將國企投資激勵從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi)。

維持國企發(fā)展、行業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的一致性的傳統(tǒng)體制已經(jīng)開始松動，盡管仍有自我完善的空間，但根本矛盾并沒有解決。如果說過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要電力行業(yè)提供充足可靠的電力供應(yīng)，那么未來經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展則需要電力行業(yè)主動地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢的變化，助力經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

同時，龐大的電力市場規(guī)模蘊(yùn)含著巨大的競爭紅利。其實，以競爭紅利接續(xù)國企紅利，已成為增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力的必由之路。無論是理論還是國內(nèi)外經(jīng)驗均表明，壟斷性行業(yè)內(nèi)的國有企業(yè)與市場競爭可以共存，國內(nèi)的電信市場和歐陸的電力市場均值得借鑒。

因此，做大做強(qiáng)做優(yōu)國有資本與市場競爭能夠形成互為促進(jìn)的作用，這一點毫無疑問!關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于國資國企管理要以“競爭績效指標(biāo)”代替“投資績效指標(biāo)”，通過市場競爭實現(xiàn)電力國有資本的有效配置和運營。

第二，將現(xiàn)貨市場補(bǔ)充進(jìn)電力市場循環(huán)反饋機(jī)制的鏈條中。

現(xiàn)貨市場是強(qiáng)化市場績效考核的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因為現(xiàn)貨市場是發(fā)現(xiàn)電力真正社會價值的有效機(jī)制。

盡管近來經(jīng)歷了一波現(xiàn)貨熱潮，然而對于現(xiàn)貨的作用機(jī)制及作用條件，卻仍未清晰把握。這導(dǎo)致現(xiàn)貨引入的模式、途徑和方式卻未能選擇合理路徑。現(xiàn)貨的作用不取決于能否走通技術(shù)支持系統(tǒng)，近40年以前在國外已經(jīng)具備技術(shù)實施條件的現(xiàn)貨理念，在中國經(jīng)過40年技術(shù)進(jìn)步之后，卻表示仍缺乏必要技術(shù)條件，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來匪夷所思。

實際上，熟悉特定的現(xiàn)貨市場規(guī)則并不等同于理解現(xiàn)貨市場的性質(zhì)與功能。如何重構(gòu)電力交易關(guān)系決定了技術(shù)路線的選擇，而不是反之。電力物理性質(zhì)在任何地方均相同，但美、歐、澳等的現(xiàn)貨設(shè)計卻差異巨大，同理中國現(xiàn)貨模式的選擇取決于我們的制度條件需要什么樣的電價波動模式來保障可靠性、引導(dǎo)發(fā)用電和投資，并能平穩(wěn)地從長期容量激勵機(jī)制過渡到依靠電力競爭來實現(xiàn)短期和長期均衡。

中國具備這種需求和條件，只是需要正確的思路，現(xiàn)貨市場的結(jié)構(gòu)、體系、規(guī)則和范圍必須在內(nèi)生循環(huán)反饋機(jī)制中才能合理確定，不能孤立地理解現(xiàn)貨市場。

第三、通過電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性重組來建立適應(yīng)競爭性電力市場的系統(tǒng)運營機(jī)制。

電網(wǎng)作為電力市場的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，其組織結(jié)構(gòu)和運營機(jī)制必須要兼顧市場和監(jiān)管兩方面考慮。輸配分離雖然一直處于爭論之中，但基于輸配分離的市場設(shè)計卻并不清晰，針對“壟斷鏈”的監(jiān)管設(shè)計更是缺乏，眾多小壟斷比單一大壟斷更容易監(jiān)管的假設(shè)前提仍缺乏穩(wěn)健的理論基礎(chǔ)和實踐依據(jù)。

增量配網(wǎng)對電力市場建設(shè)的直接貢獻(xiàn)并不明顯，但對地方無疑是重要的利益點。只是局部性的改革訴求是否反映電力體制的主要矛盾，是需要重視的，歷史經(jīng)驗值得借鑒。

近年來，權(quán)力下放的改革策略增強(qiáng)了輸配分離的呼聲，但對“壟斷”的怨氣不應(yīng)影響對問題的理性判斷，比如，有效分離網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)與競爭性環(huán)節(jié)是必需步驟，但卻未能作為此次改革的關(guān)鍵點。實際上，電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)和運營機(jī)制具備更為合理、可行的方案，其實施必須結(jié)合市場模式的選擇。

第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。

在四個環(huán)節(jié)中，能源管理職能分別由不同部門主導(dǎo)，涉及發(fā)改、國資、能源、地方、電網(wǎng)等。整合并非指權(quán)力的打捆，而是從政府與市場的關(guān)系入手，將能源管理職能作為一個整體，重塑能源管理與宏觀調(diào)控之間的關(guān)系。

在當(dāng)前的黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，能源部并未出現(xiàn)，雖然令有些人失望，但在情理之中。傳統(tǒng)體制自我完善的改革基調(diào)決定了條塊分割的能源管理職能領(lǐng)域都存在調(diào)整空間，比如，國資主導(dǎo)的國企重組、發(fā)改主導(dǎo)的輸配電價、能源局主導(dǎo)的投資調(diào)控、地方主導(dǎo)的市場化降價等，恰恰契合了穩(wěn)中求進(jìn)的經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)，共同服務(wù)于適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀調(diào)控。

需要注意的是，這些政策調(diào)整并未解決能源管理體制的根本問題，從而并未動搖能源管理體制和組織機(jī)構(gòu)改革的必要性。能源管理體制必須著眼于長遠(yuǎn)，可以預(yù)期，未來改革必會得到推進(jìn)。

對電力體制改革的展望

傳統(tǒng)體制下的短期資源配置機(jī)制與長期動態(tài)調(diào)整機(jī)制，在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)初得到制度化確立以來，一直保持穩(wěn)定。但傳統(tǒng)計劃已經(jīng)難以適應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)對高質(zhì)量發(fā)展的要求，尤其難以保持國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用與行業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的一致性。

對當(dāng)下而言，推動電力體制改革，落腳點依舊在于理順國有經(jīng)濟(jì)、行業(yè)利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱，通過市場競爭挖掘新的紅利來源，正是更好發(fā)揮電力國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的必然選擇，這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利，是中國電力體制改革的主線。

新一輪電力體制改革作為傳統(tǒng)體制的自我完善，雖尚無力從根本上改革電力體制，但也蘊(yùn)含了推進(jìn)出現(xiàn)新變化的潛力。比如，分權(quán)的改革策略類似于集資辦電時期的群策群力。只是分權(quán)到一定程度，行業(yè)對于頂層設(shè)計的需求將會重新形成權(quán)力的上收。這既有來自自身歷史的經(jīng)驗借鑒，更有來自國外成功電力市場改革經(jīng)驗的參照——即便基于國家聯(lián)盟和聯(lián)邦制的電力市場，也均重視統(tǒng)一設(shè)計。

再比如，國資國企管理體制改革的現(xiàn)實壓力來自于包括電力在內(nèi)的行業(yè)形勢變化，但目前仍主要是對行業(yè)形勢變化的被動適應(yīng)，還不能做到體制層面的銜接，但推動體制銜接的必要性會不斷增強(qiáng)。還有，現(xiàn)貨試點提高了整個社會對“還原電力商品屬性”的認(rèn)識水平，但受制于市場組織結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)運營機(jī)制以及省級分割的約束，這種嘗試作用將提供試錯的經(jīng)驗。

推進(jìn)電力體制改革首先需要頂層設(shè)計，而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的，是階段性的。

當(dāng)然，這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩(wěn)中向好，現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認(rèn)識的重要時期。